案例评析|消防机构采取临时查封措施的司法审查

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编者按

《消防法》第五十四条和《消防监督检查规定》第二十二条规定，公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，应当对危险部位或者场所予以临时查封。本期推送一则消防监督检查执法中采取临时查封的行政强制措施纠纷案件，供读者参考。

案例引自中国裁判文书网。

案件事实：

2017年9月5日，吴中消防大队对上美摄影文具有限公司（简称：上美公司）厂房进行消防监督检查，发现上美公司处存在火灾隐患：1、一楼堆放大量木质家具等可燃物，三楼部分住人，存在“三合一”现象；2、二楼、四楼设置办公，不符合《建筑设计防火规范》GB50016-2014第3.3.5条的规定；3、五楼设置基督教会聚集点，且仅有一个安全出口，已不具备安全疏散条件。上述火灾隐患不及时消除将严重威胁公共安全，遂责令原告于同年10月5日前予以改正，并根据《中华人民共和国消防法》第五十四条和《消防监督检查规定》第二十二条的规定，决定予以临时查封。查封部位、场所的范围：上美公司位于吴中区的厂房整体，查封期限：2017年9月5日14时至2017年10月5日14时。上美公司不服该决定，遂向人民法院起诉。

庭审中，吴中消防大队在规定期限内向法院提交以下证据，以证明其作出的临时查封决定系依法作出、依法执行，整个执法过程的合法：1、《消防监督检查记录》（[2017]第4661号）；2、现场照片若干；3、《责令限期改正通知书》（苏公消限字[2017]第0494号）；4、《集体议案记录》；5、《呈请临时查封审批表》；6、《临时查封决定书》（苏吴公消封字（2017）第0148号）；7、《临时查封现场笔录》及查封现场照片；8、其他（相关人员身份证明，授权委托书等）。另查明，2017年9月5日,吴中消防大队进行消防检查时，检查对象上美公司位于吴中区的厂房分别出租给鼎创装饰设计工程有限公司等承租人使用中。

争议焦点：

吴中消防大队对案涉厂房所作出的临时查封决定是否合法。

法律分析：

根据《消防法》第四条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安消防机构负责实施。本案中吴中消防大队作为辖区内的消防机构实施消防监督管理属履行法定职责，吴中消防大队具有执法的主体资格。

同时，根据《消防法》第五十四条及《消防监督检查规定》第二十二条的规定，公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。基于此，吴中消防大队认为其作出的将上美公司的厂房整体临时查封并要求其限期整改的决定符合法律规定。首先，上美公司虽将所有厂房予以出租，但并不免除其作为所有权人的消防管理的职责，其应当为查封行为的行政相对人；其次，吴中消防大队有权针对可能危害公共利益的消防隐患，采取行政强制措施，对其进行临时查封。涉案厂房系上美公司所有，属丙类厂房，上美公司将其分割出租，变更了房屋使用性质且未向消防主管部门申报，属于擅自改变房屋使用用途，且其所有的厂房整幢大楼均存在严重的消防隐患，且经检查发现上美公司所有的厂房存在多处消防隐患具有整体性。最后，关于程序问题。吴中消防大队提供的消防监督检查记录及相关证明材料均有上美公司相关人员签字确认，程序合法，可以据此作出临时查封决定。

本案中，吴中消防大队具有主体资格，且不存在没有依据等重大且明显违法情形，上美公司主张吴中消防大队行政行为无效不成立，吴中消防大队作出临时查封决定，经对被诉行政行为全面审查，其所作行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

律师评析：

根据《消防法》第五十四条和《消防监督检查规定》第二十二条的规定，临时查封作为公安消防机构执法中的一种行政强制措施，主要针对的是严重威胁公共安全和公共利益的消防隐患而采取的。这是公安消防消防机构的法定职权，但是公安消防机构在消防监督执法中，应谨慎的采取临时查封的行政强制措施，一方面要据实采取措施消除危险避免给消法管理带来不利影响，另一方面要严格依法并经得起法院的司法审查。具体包括：一是火灾隐患的判定。火灾隐患的存在是适用临时查封的基础，而判定火灾隐患的依据是现行的消防法律法规和消防技术标准，重点在于是否会增加火灾实质危险性或者危害性的情形。二是存在现实紧迫的严重火灾隐患。这是适用临时查封的前提。临时查封作为一种约束力很强的行政强制措施，会在一定程度上影响经营者的生产经营活动，因此所存在的火灾隐患必须达到紧迫、严重的程度，才能采取作出。

基于此，律师建议，公安消防机构在采取临时查封措施是应注意执法的实体和程序的合法性，避免因违法查封而发生不必要的信访、行政诉讼案件。首先，主体法定。在消防监督执法中，只有法律明确授权的公安消防机构有权采取临时查封措施。其次，程序合法。公安消防机构必须严格依据现行有效的法律法规和消防技术标准的有关规定进行。再次，证据要确凿。作出临时查封决定所依据的事实和法律法规，应客观、确凿，特别是有关火灾隐患的技术判定要确实充分。最后，作出临时查封所作出的相关文书应规范有效。法律文书应做到内容详实精确、引用法律条文准确、项目填写完整、注明期限明确、日期、签字、盖章等。消防监督执法过程中的严谨性和合法性，是避免、减少信访、行政诉讼纠纷的重要方式，公安消防机构在执法过程中应注意实体和程序的合法性问题。

作者简介

李福秋，男，硕士，律师、国家一级注册消防工程师、微信公众平台“消防法律研究”主编；原大连市公安消防局火调技术科工程师、大连市公安局公职律师，主要从事消防法制、地方立法及火灾事故调查等工作；2017年从大连市公安消防局退役从事律师，带领消防法律团队专业从事消防法律、火灾侵权研究及实务工作。