对商业“三合一”消防安全现状的思考

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商业“三合一”，就是指生产（经营）、储存、食宿为一体的沿街商业用房。改革开放以来,随着个体私营经济的蓬勃发展和市场经济的不断繁荣，商业“三合一”现象已延伸到城乡的每一个角落，相对规模小、经营成本低、条件简陋、消防安全条件差已成为商业“三合一”的共性特点。仅去年10月以来,福建省莆田市和江苏省吴江市的”三合一”场所,相继发生死亡37人的特大和死亡8人的较大火灾事故,商业“三合一”建筑火灾事故频发、死亡惨重、损失惊人已越发引起了社会各界的广泛关注。

一、商业“三合一”的现状和成因分析

经过排查发现，商业“三合一”场所的经营范围主要有美容美发、餐饮等服务性场所，网吧、游戏室等公共娱乐场所，甲乙类易燃易爆物品经营、储存场所，丙类生产（经营）、储存场所，丁戊类生产（经营）、储存场所，机动车维修、废品回收、汽车清洗等特种行业以及中介服务机构等。经营者成分复杂，涉及的经济类型众多，主要包括团体、企业、事业单位的企业法人、个体工商户和无证经营的家庭、个人。其中笔者对某市比较典型的商业“三合一”边界市场茶叶区76家沿街商铺进行了深入调查，发现有近40%的沿街商业用房均存在商业“三合一”现象，并存在以下问题：

一是安全疏散问题十分突出。从排查情况看53家场所只有一个安全出口且设置卷帘门，占总数的70%,其中28家场所设置影响疏散和施救的防盗铁栅栏，占总数的36.9%。

二是居住人员复杂，弱势群体居多。对边界市场76家“三合一”居住成份分析，主要有以家庭作坊为主的家庭住宿和以外来人员为主的员工住宿。这些场所普遍集经营、储存、食宿一体，一般住宿1-3人，个别住宿5人以上，住宿2人以上的有56家，占总数的73.7%。

三是经营、储存与住宿场所无防火分隔，建筑及装修材料耐火等级低。由于《建筑设计防火规范》对该场所的防火分隔未有特定限制和要求，所以有70家“三合一”场所经营、储存与住宿未进行防火分隔，占总数的92%。

四是业主的消防意识差，消防设施、器材缺乏。由于业主的认识偏差直接导致消防知识技能的缺乏。主要表现为业主和从业人员对消防工作的主观认识不到位，消防安全意识差，对火灾存在侥幸心理，认为门面房面积小，建筑物情况都在视野范围内，一旦发生事故，有能力及时发现并控制。因此，缺少必要的消防设施和器材、不懂基本的防火、灭火、逃生的消防常识等现象极为普遍。

产生此类现象的原因是多方面的。首先，随着市场经济不断深入，商品生产和商品交换的需要日趋扩大，个私经济逐渐成为政府鼓励和支持的经济类型，家庭作坊式的加工生产和沿街商业用房开发利用发展迅猛。一些投资少、成本低、规模小、工艺简单、经营方式灵活、撤资和变更方便的商业“三合一”建筑应运而生，尤其在城郊结合地区更为明显。特别是有些建筑开发商在建设初期为了迎合市场的需要，在建筑设计施工的阶段，已经形成了楼下经营、楼上储存以及兼作生活食宿的建筑。

其次，由于社会治安的现状，各种防范设施客观上造成了消防隐患。从调查中发现，有70%的商业“三合一”建筑在唯一的安全出口处设置金属卷帘门；其中有36.9％的商业“三合一”建筑在窗户、阳台处设置了影响疏散和施救的防盗铁栅栏。无可非议，作为市民来说，这种治安防范意识是在耳闻目睹的悲惨事实中在逐步确立的。然而，从大量的火灾事实告诉我们：火灾烟气无法及时排出、金属卷帘门受热变形和窗户上安装铁栅栏导致安全疏散通道不畅和灭火救援困难是造成火灾时人员伤亡的主要因素。

综上所述，对商业“三合一”进行消防安全专项治理已到了刻不容缓的地步，不但要在现实状况加以限制，在管理上加以引导和规范，而且要在相关的消防法律法规和技术规范中加以宽限。

二、商业“三合一”专项治理过程中遇到的难点

由于商业“三合一”建筑具有较长的历史背景，加之消防安全专项治理还处在摸索阶段，治理的标准和措施还需要进一步完善和深化。因此，不可避免的会出现这样和那样的问题。实践中，主要遇到如下几个难点：

其一，2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当给予补偿。也就是说，对一些已经消防许可的商业“三合一”建筑,如果要求业主进行整改,将可能带来法律上的被动，无法避免由此引发的行政复议、行政诉讼及行政赔偿。如何规避《行政许可法》的限定，值得我们商榷和思考。

其二，消防监督与治安管理的冲突。随着商业“三合一”火灾形势的日益严峻，防火、防盗两者之间的矛盾也日趋凸现。商业“三合一”建筑大量安装卷帘门、铁栅栏的现象，是与社会治安现状密不可分的，也是基层公安派出所加强治安防范的一项行之有效的举措。住宿在商业“三合一”建筑内的外来人员都由公安派出所核发了外来人员暂住证。要拆除卷帘门、取缔外来人员住宿，与公安派出所的治安管理工作有冲突，尤其是基层派出所身兼双职，在平时工作中很难做到“鱼和熊掌”两者兼得。

其三，“三合一”专项治理工作与可用警力的反差。在全面经商、全民下海的思潮推波助澜下，商业“三合一”建筑宛如雨后春笋、星罗棋布，商业“三合一”现象举不胜举，数量之多、危险性之大令人触目惊心。不论其面积大小，只要存在“三合一”现象均属于商业“三合一”建筑，要在短时间内通过消防安全专项治理予以根治，单靠现有的消防监督人员要对数以万计的商业“三合一”这种顽症予以整治，实属艰难，实在是任重道远。消防可用警力之少与商业“三合一”建筑的面广量大已形成了强烈的反差。

三、对商业“三合一”专项治理工作的几点设想

针对存在问题，在开展商业“三合一”专项治理工作时，应当审时度势、运筹帷幄。宏观上要明确“一个要求”，统一“两个认识”，注重“两个结合”。

一是明确“一个要求”。就是应明确商业“三合一”消防安全专项治理的具体要求。从总体上来说，则是提高商业“三合一”的消防安全条件，遏制和减少重特大火灾事故的发生。具体而言，就是要明确在建筑的耐火等级、生产（经营）类型、疏散楼梯、安全出口、住宿人数、内部装修、消防设施、用火用电、消防管理等环节上的技术要求和管理要求。

二是统一“两个认识”。一是应认识到商业“三合一”和《消防法》中的“三合一”有着一定的区别，不能生搬硬套、偷换概念。二是应认识整改的性价比。要针对商业“三合一”场所现状，剖析对象、成因，考虑此类场所业主经济承受能力和整改难度。如标准过高，要求过严，整改成本过大，往往适得其反，欲速则不达。

三是注重“两个结合”。一是应注重行政指导与行政执法相结合。作为消防管理部门，不仅有法律意义上的具有强制力的行政执法职能，而且有行政意义上的行政指导职能。我们应该有机地灵活运用法律赋予我们的双重职能，不能一味地强调行政执法，而忽视运用行政指导职能。二是应注重商业“三合一”专项治理与农村和社区消防工作相结合。商业“三合一”专项治理是一项相当艰巨而严峻的工作，不等同于其他的专项治理。要根除商业“三合一”的病症，还需要长效医治。真正把专项治理工作完全渗透于农村、社区等日常消防管理之中，发挥社会、政府、舆论的作用，通力合作、齐抓共管。