论政府在消防产品监督管理中的职能作用

摘要：消防产品是事关人民切身利益的公共安全产品。目前的消防产品市场存在秩序混乱、产品质量良莠不齐等问题。消防产品市场失灵需要政府监管，应该找准政府在消防产品管理中的职能定位，通过加强消防产品监督管理、培育完善市场和健全监管机制等手段来加以解决。

关键词：政府职能市场失灵消防产品监管

2005年下半年，公安部、国家质检总局和国家工商总局在全国范围内集中开展了消防产品专项整治行动，这是建国以来的第一次。这次专项整治基本实现了整治目标，取得了阶段性成果。综合分析专项整治中暴露出的一些问题，引发出如何建立长效机制的思考。尤其是在我国社会主义市场经济不断发展、不断完善的今天，政府在消防产品市场管理中到底应该扮演什么样的角色？政府如何监管才能做到既监督市场规范运作，又不过分干预市场主体的正当经营活动？事实上，如何处理好政府与市场的关系，不仅是百年来困扰经济学家的理论问题，也是当今世界各国政府不可回避的重大现实问题，值得我们深入探讨。

1、当前我国消防产品市场存在的质量问题及原因分析

消防产品，是指专门用于预防、扑救火灾和在火灾现场防护、救生使用的产品。现主要包括消防车、消防泵、灭火剂、灭火器、消防枪炮、火灾报警设备、固定灭火设备、抢险救援器材、建筑防火构配件等21大类产品。消防产品监督管理，是指以政府（主要是公安消防、质检、工商等部门）为主体的公共部门，从维护公共安全的需要出发，依法对消防产品的生产、流通、安装、使用和维修等各个环节实施的监督和管理活动。消防产品的质量决定着能否有效预防火灾和在最短时间内扑灭火灾，涉及拯救生命、保护环境、减少财产损失等方面，因此，对消防产品的监督管理是直接涉及公众利益和关系人民生命财产安全的特定活动。从世界范围看，消防产品均是纳入国家强制性管理的公共安全类产品，属于WTO/TBT规则中允许政府干预的安全产品范畴。

随着我国城市建设和经济建设的快速发展，公共消防设施建设和消防安全产品需求急剧增多，我国消防产业呈现出前所未有的发展势头，行业规模和经济总量已经跃居亚洲前列。有资料显示，全行业已有近4000多家生产企业和一万多家维修、安装、销售等服务型企业，能够生产近千个品种的消防产品，年销售收入超过500亿元。然而，前一段时期的专项整治反映，在一些地方消防产品市场秩序混乱，产品质量问题突出，存在严重的市场失灵。表现在假冒伪劣产品充斥市场，违法生产销售、持证造假、偷工减料、以假充真现象十分猖獗；在消防工程招标过程中，一些厂商不顾质量低价倾销，将劣质消防产品投入工程建设，造成众多火灾隐患，严重危害公共安全。据一些地方监督抽查，灭火器、防火门、防火涂料、消防应急灯具等产品的合格率不到50%，个别防火门的耐火极限还不到5分钟。假冒伪劣消防产品一旦投入使用，将会构成对社会安全环境的长期危害，一旦发生火灾，就会酿成大的灾难。

那么，是什么原因造成消防产品如此多的质量问题呢？从客观上分析，一是消防产品生产行业中小企业数量较多，企业条件、管理水平和人员素质参差不齐，经营粗放的局面还没得到明显改变；二是大多数消防产品生产能力相对过剩，一些产品，如灭火器、防火门等，产品档次和质量不高的问题仍比较突出，存在"优不胜、劣难汰"的不正常局面；三是一些企业法制及自律意识淡薄，惟利是图，见利忘义，盲目追求效益而不顾社会公共利益，增加了产品质量监管和整治的工作难度；四是由于消防产品多为单位采购，从减少成本的角度，往往不讲质量，只选价格便宜；五是生产方和使用方的信息不对等，对技术含量较高的消防产品，又是经常备而不用，一般用户难以实施消费监督。从主观上分析，政府监管职能没有充分发挥，消防产品市场机制不够健全，宏观调控措施不尽完善，产业结构不合理，低水平重复建设严重，也导致无序竞争问题愈演愈烈。

2、政府加强对消防产品市场监管的必要性

从本质上讲，消防产品质量问题的存在，与消防管理所具有的公共产品特殊性和消防产品部分存在市场失灵有着密切的关系。

我们知道，公共产品多是政府提供的，不仅指物质产品，还包括各种公共服务，像国防、环保、防疫、安全生产等公共产品都属于这种类型。"消防"作为一种公共产品，它指的不是消防部队的消防装备、以及建筑消防设施等，而是指政府通过这些物质和非物质条件的总和所提供的保障社会消防安全的服务。在我国市场经济的发展过程中，由于政府在公共产品提供上的不充分和不经济，使市场力量通过竞争进入公共产品供给体制成为可能。当然，政府公共部门在明确产权的前提下进行服务承包，允许非公共性资本参与公共产品供给的做法，在世界上许多国家普遍流行，成为现代公共管理的最新趋势。但是，必须看到，由非公共性资本提供公共产品会出现某些负外部性问题，有可能产生外部不经济，表现在市场可能把不经济转嫁给消费者，也可能发生公共产品分配过程的不公正等等。消防产品之所以出现大规模的产品质量问题，就是由于消防产品私人生产出现的外部性所致，具体表现就是购买消防产品的个体或者单位倾向于在消防产品上少花钱，而消防产品的生产者正迎合了这一需要把价格降低，当然，随之而来的必然结果就是消防产品的质量下降。消防产品的生产者出于自身利益的考虑，仅仅盯住成本和收益，而从社会公共利益角度出发，对消防产品安全和质量的投入则兴趣不足，因为，此项考虑过多就会投入更大，违背了市场自利的本性。从这个角度讲，投资消防安全保障、消防安全服务等公共产品，或成本过高，或成本难以收回，打破了消费者所要求的边际成本等于边际收益的市场均衡条件，存在着严重的供给不足，此类公共产品是非公共性资本无法有效提供的，存在着严重的市场失灵。

因此，要有效地提供公共产品，必须有政府提供或者由政府补助，才能保证所提供的产品能安全有效的被社会大众加以利用。另一方面，政府允许私人提供某些公共产品，决不意味着政府在此方面责任的让渡。因为无论是纯公共产品，还是准公共产品，其目的都是为了满足公众需要，实现某种公共利益。出于公益的目的，政府的干预不仅必要，而且这种干预也是政府提供公共产品的必要组成部分。政府通过行政管理对消防产品实施质量监管就是提供所谓的"公共产品"。加强市场监管、打击制售假冒伪劣产品的行为、保护消费者的人身、财产安全和其他合法权益，就是典型的"公共产品"。我们知道，在现代社会，政府是国家公权力的主要掌控者，而市场监管，特别是产品质量的市场监管，没有国家公权力的介入是不可能有效实施的，是难以取得预期效果的。因此，鉴于目前消防产品市场存在的严重问题，政府责无旁贷，应当加强对消防产品市场进行监管，稍有松懈，必将引发极其严重的后果。在消防产品质量和消防安全领域打假治劣，关系到广大人民群众的生命财产安全，政府有关部门在这个特殊时期，有必要采取专项整治等重大措施，以保证消防产品的质量，保障全社会的消防安全水平。

3、政府如何发挥对消防产品市场监管的职能作用

首先，政府要确定好在消防产品市场管理中的职能定位。实行消防产品市场化后，政府的职能已发生转变，主要提供一些更纯粹、更必要的公共产品：如：规范消防产品市场经济秩序，满足公众需要的产品和服务标准；加强市场监管，为企业营造一个公平竞争的环境，引导和保障消防产业持续健康快速发展。在政府能力所及的条件下，既用足市场，又要充分发挥政府职能的有效性。政府干预应严格限制在市场失灵的领域，政府的职能就是弥补市场的不足，补充、帮助和支持市场，从而使市场机制的优越性得到充分地发挥，同时最大限度地消除由市场缺陷所引起的社会后果。政府的监管主要应当集中在四类活动上：一是市场主体的准入，二是市场主体的生产经营行为，三是产品在市场上的流通，四是产品的安装使用。具体应做好以下工作：

3.1政府必须严格推行消防产品的市场准入制度和质量标准。

目前我国对消防产品的市场准入制度主要有强制性产品认证制度、型式认可制度和强制检验制度。政府一要从推行市场准入制度着手，对生产消防产品的企业进行严格的资格认证，确保有资质的企业进入消防产品生产领域，把那些因条件不具备而将会侵害消费者权益的企业排除在外；二要严格监督执行消防产品的强制性国家标准、行业标准，保证质量符合标准的消防产品进入市场；三要推进消防产品市场的规范化和法制化，严厉打击消防产品市场上的一些违法犯罪行为；四要加强消防产品使用过程的管理，防止假冒伪劣产品的非预期使用，最大限度地保证国家和广大人民群众的切身利益。除了严格执行产品市场准入制度和质量标准外，我国还应当借鉴国外的立法经验，将消防产品终身质量责任的概念写入有关法规，或者单独制定产品责任法，以强化市场主体的质量责任。

3.2政府要监督消防产品的生产过程和服务过程。

消防产品是关系到国计民生的重要产品，关系到广大人民群众的生命财产安全，稍有松懈，必将引发极其严重的后果，造成不可估量的损失。而政府作为公共产品的提供者，必须时刻保持高度的警惕，充当"监控器"的作用。在这次专项整治总结时，一些专家就提出，消防产品涉及公共安全，但行业规模不大，政府完全有能力实行强制监管。政府虽然不直接去生产消防产品，但是应当实时监控消防产品的生产和服务过程，确保消防产品的质量。在提供公共产品和服务的过程中，政府还应当给予消防产品的生产者、消费者以某种支持，譬如提供政策、标准和产品质量信息等必要的支持，促进行业整体水平提高，维护消费者的权益。

3.3要加大对市场的监管力度

由于消防产品的特殊属性，政府不能完全推向市场放手不管，那么就要积极寻求新的管理模式和手段。政府对市场主体行为的监管主要是指对进入后生产活动的监管，在以往的监管体制中这一块较弱，即使有也往往通过罚款的方式来进行；而对产品安装使用的监管则更弱，这或是因为这方面太分散，难度较大，或是因为抵制力量太强，而不易奏效。因此，这两方面应加大力度，做到事前、事中、事后监管的统一。一方面要强化专项整治，规范市场秩序，从严查处假冒伪劣产品，积极引导各类市场主体公平竞争，减少和限制市场垄断，同时整顿建筑市场秩序，加大工程招投标及工程实施的监督力度；另一方面，把重塑社会信用秩序作为规范市场经济秩序的治本之策，在全社会普及信用文化、守信意识和维权知识，及时向社会公开各类市场主体的信用信息和数据。建立举报奖励制度，公布市场监管热线，调动广大群众参与市场监管的积极性，利用舆论监督，对破坏市场秩序的行为进行跟踪报道和公开曝光，让违法者无处藏身、无利可图。

3.4积极扶持和促进行业组织的发展。

行业协会作为市场经济中的重要成分，是政府联系企业的桥梁和纽带，是开展行业自律和协调公平竞争的重要力量。政府应积极扶持和促进消防行业协会的发展，将一些可以转变的职能移交或委托给行业协会承担，充分发挥其在市场经济中不可替代的重要作用，使其逐步成为具有完全行为能力和责任能力的市场主体。在消防行政审批制度改革中，一些被取消的行政审批应当通过改变管理方式来加强事后监管，国际通行做法就是由具有独立市场主体资格、规范公正的中介组织来承担。我国的消防中介组织在消防工作中发挥了重要作用，但是很多方面还不完善，与行业发展现状还不是很协调。因此，政府要加大对消防中介组织的扶植和帮助，对消防中介组织做好分类，规定消防中介组织的资质条件，明确消防中介组织的职能，实行强制性和规范化管理，规范其市场行为。

3.5政府各部门要加强沟通协调，积极合作，明确责任。

应当看到，政府现有的监管体系还部分地存在着权限不清、监管不力的现象。政府在加大现有监管力度的同时，还需清楚划分部门之间的监管范围、监管事项、监管权限，实现监管的"无缝隙"对接。这次全国范围内消防产品专项整治行动由公安部、国家质检总局、国家工商总局共同组织实施，明确公安部门负责牵头，这样有利于建立一个部门为主、其他部门协同管理的消防产品新型管理模式。在消防产品生产、流通和使用过程的监管中，公安消防部门是执法主体；质量技术监督部门负责对列入强制性产品认证目录的消防产品以及生产领域质量、计量违法行为依法实施监督检查和处罚。对违法情节严重、屡查屡犯的企业或制假窝点，应当及时提请工商行政管理部门吊销营业执照；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

3.6要完善消防法制建设。

法律制度是政府监管的基本准则，应不断完善消防产品监督管理的法律框架，增强法律的有效性。我国公共管理体制的改革决定了消防管理模式的改革方向必须走依法行政的道路，并且在"新消防管理"模式重建过程中要加强消防法制建设。首先要加强消防管理行为的法制化建设。实现消防管理行为法制化主要是通过法律对国家消防管理过程及其各个环节行为的调整和规范，将消防管理一系列技术、方法、协调手段、行为方式和步骤程序化、法律化，为国家消防管理提供法律依据和技术保障。其次要实行警务公开，健全警务公开制度，为管理对象提供高效、快捷的服务。当前为保障消防部门依法行政，一方面要对现行的消防规章进行清理，对不合理的规定要予以修改、废除；另一方面就是要增加消防行政执法的透明度，保证消防管理权的行使始终处于法律和人民监督之下。

总之，开展消防产品专项整治行动，对提高消防产品市场管理水平，提高消防产品质量，将会产生极大的影响并期待取得良好成效。同时必须看到，市场失灵是政府监管的必要条件，但不是充分条件，因为政府监管也有可能失灵。政府监管与消防产品市场机制功能的发挥不是一种简单意义上的相互替代，而是一种不断调整的动态变迁过程。政府必须处理好政府与市场、政府与社会的关系，从宏观、微观的不同层次，与社会各界齐抓共管，共同努力，形成一个相互联结的监管体系，才能实现对市场的有效监管。

参考文献：

1、《关于在全国范围内集中开展消防产品专项整治行动的通知》，中国消防在线网，2005年7月22日。

2、毛根道，《论发展中国家政府与市场的关系》，载于《当代财经》2000年第6期。

3、毛寿龙李梅著，《有限政府的经济分析》，上海三联书店2000年版。