火灾调查：现行火灾调查制度研究及改革初探

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火灾调查是消防工作的重要内容之一

随着社会发展，全国火灾数量激增，火灾调查压力和困难重重。如何适应现代社会要求，改革火灾调查制度，鼓励社会化多元化主体参与，探索纠纷解决替代方式，创新和推进社会治理，及时有效化解社会矛盾，对完善消防安全治理体系、更好地维护公共安全、建成小康社会具有积极意义。

1.现行火灾调查制度的基本模式及执行中存在的问题

1.1现行火灾调查制度的基本模式

2008年修订的《中华人民共和国消防法》第51条规定，公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。

2012年，公安部《火灾事故调查规定》第5条规定，火灾事故调查由县级以上人民政府公安机关主管，并由本级公安机关消防机构实施。现行火灾调查制度的基本模式是所有火灾事故依法由公安机关消防机构逐一调查。其特点如下：

(1)法定调查主体的唯一性。即所有火灾事故的调查工作依法由公安机关消防机构具体负责，其他单位和个人没有法定火灾事故调查权。这里，并不排除放火案件依法由公安机关管辖。

(2)火灾事故逐起调查统计。按照公安部《火灾事故调查规定》，所有火灾事故，不分损失大小，其调查工作均依法由县级以上人民政府公安机关主管，并由本级公安机关消防机构实施；尚未设立公安机关消防机构的，由县级人民政府公安机关实施。

(3)火灾事故调查程序法定。按照公安部《火灾事故调查规定》，火灾调查的程序分简易程序和一般程序；当事人对一般程序火灾认定有异议的，可以在15日内向上一级公安机关消防机构申请复核；适用简易程序调查的，当事人丧失就火灾认定申请复核的救济权利。

1.2火灾调查制度执行中存在的主要问题

由法定行政机关逐起进行火灾事故调查，数据精度高，在过去火灾总量不大时确实发挥很好的效果。但当今我国经济社会发展飞速、各类矛盾激增、火灾起数增量很大，愈来愈凸显～些执行上的问题：

(1)专业警力不足导致法定主体失灵。

按《人民警察法》和公安部《火灾事故调查规定》，火灾事故调查工作应由具有火灾事故调查资格的专业警务人员负责。据统计，全国各级公安机关及其消防机构共有专职火灾调查人员500余人，平均每个地市不足1.5人；20t2年，全国专兼职火灾调查人员总计不足2000人，平均每个县区不足1人。如此警力难以确保火灾调查主体合法性要求。

(2)火灾总量激增导致逐起调查制度失灵。

进入20世纪以来，伴随社会经济快速发展，火灾总量也骤增，2013年全国火灾总起数已突破36万起，并且各类火灾事故愈来愈复杂，各类矛盾、纠纷凸显。如此数量的火灾总量据称尚不是火灾的全部，各地仍不同程度存在由于外来干预影响火灾如实统计的现象。同时，相比全国火灾调查队伍人力资源现状，人均每年要调查近200起火灾，遑论火灾总量仍将增长，而火灾调查队伍却不会有很大增加，这将直接导致逐起调查制度失去可行性。

(3)实践中多数火灾游离在依法调查之外。

2009年之前，法定火灾调查程序只有一般程序，由于警力不足、程序复杂等原因，每年公安机关消防机构统计的火灾起数中，依法调查的火灾不足10％。2009年5月施行的新《火灾事故调查规定》增设了简易调查程序，各地依法调查的火灾数量有了大幅度增长。但从2011—2012年的数据分析可以看出，全国依法开展调查的火灾占火灾总数仍不足50％，且在已调查的火灾中采取简易程序的占75％以上，采取一般程序调查的火灾全国年均仅1万起左右，仍是火灾总数的10％以下。事实上有很多火灾，特别是多数农村火灾没有得到依法调查。

综上所述，现行火灾调查制度在实践中已经处于难以操作和执行的窘境，目前该项制度并没有真正依法得到全面落实，这对依法查处火灾事故和全面真实统计火灾都构成较大影响，加强和改革火灾调查制度势在必行。

2.有关火灾调查制度的地方立法例及其影响

鉴于多年来火灾调查制度执行中存在的问题，一些地方积极发挥地方立法优势，就改进和完善火灾调查制度进行了积极的探索，突出体现在黑龙江、山东、西藏等地的消防立法中。

2.1《黑龙江省消防条例》规定了火事调解制度

1994年，《黑龙江省消防条例》第61条规定了火事调解制度，规定火灾受害人可以向消防部门提出火事调解申请，消防部门应当根据事故原因、责任、损失情况和责任人的赔偿能力等进行调解，调解不成的，受害人仍可向法院提起诉讼。据此，当地消防部门增加了一项工作职责，即依法在火灾调查结束后就当事人提出的火灾赔偿进行调解，同时不影响当事人向人民法院提起诉讼。自1994年至2000年，此项制度在当地得到较好的执行，得到地方政府的有力支持，最大限度争取当事人权益，一定程度上缓解了社会矛盾和诉讼压力，也锻炼了消防部门处理复杂问题的能力，确保了法律效果与社会效果的统一。由于对此项制度中消防部门调解能力、相关责任和工作量的担忧，2000年重新制定《黑龙江省消防条例》时没有再将其纳入地方立法，此后2005年、2010年2次修订该条例时也均未再予以考虑。

2.2《西藏自治区消防条例》规定了政府组织火灾调查和报告制度

2010年，《西藏自治区消防条例》第54条规定，火灾事故发生地的县级以上人民政府应当组织公安机关消防机构、安全生产监督管理等部门进行火灾事故调查；火灾事故发生地人民政府应当自调查结束之日起的15日之内，将火灾事故调查情况报上级人民政府。此项制度与西藏自治区特殊的地理环境和消防安全形势有关。高规格的火灾调查组织机构，在一定程度上提升了消防工作的权威性；严格的调查情况报告制度，有利于依法严肃查处火灾事故，避免外来干预。

2.3《山东省消防条例》规定了火灾事故重点调查和依据申请调查制度

2011年修订的《山东省消防条例》第63条规定，公安机关消防机构依法调查下列火灾，应当出具火灾事故认定书：

(1)致人死亡或者重伤的；

(2)发生在人员密集、高层或者地下公共建筑、可燃物品仓库(堆场)和文物保护单位等场所的；

(3)火灾当事人申请火灾事故认定的；

(4)其他社会影响较大的。除此之外的其他火灾，以统计性调查为主，不再出具火灾事故认定书。

山东省经济发达、人口众多，一直也是火灾大省，火灾事故调查压力很大。对有人员伤亡的火灾和特殊场所发生的火灾实行重点调查，对其他火灾实行依申请调查。一方面保障了公共安全利益和当事人权益，另一方面也有利于缓解行政资源和行政成本压力。同时对其他火灾推行统计性调查，也有助于掌握地区火灾综合情况和全面把握地区消防安全形势。

3.改革火灾调查制度的基本设想

综合火灾调查制度执行中的问题，借鉴国外做法，改革火灾调查制度的思路是：适应社会发展和转变政府职能要求，立足现有行政资源，创新社会治理方式，减少法定调查职责范围，建立政府主导下的多元化火灾调查模式，改进公共服务方式，引入社会参与机制，倡导自行和解和火事调解，积极稳妥化解社会纠纷，确保法律效果和社会效果的统一。

3.1改革法定火灾调查职责范围

按照“有限政府”和“小政府、大社会”的理念，依法缩简并强化法定火灾调查范围，科学设定政府及有关部门的行政职能，明确危害公共安全的火灾事故依法由公安机关消防机构或者其委托的社会组织负责调查。这里所谓危害公共安全的火灾事故，是指已经发生了危害不特定多数人的生命、财产安全后果的火灾事故，这也是过失行为以结果论的基本要求。

对于放火案件则当由公安机关依法查处。

对于其他社会危害局限于特定某一个或几个社会单位、个人的火灾事故，可以考虑由发生火灾的社会单位、基层政权组织负责调查，并建立事后向有关部门备忘制度。

特别是大量的社区、农村的单户居民住宅火灾，如未产生危害其他单位和个人的生命、财产安全的后果，宜由基层政权组织调查处理；

对于仅有较小财产损失的火灾，鼓励当事人自行处理并依法备忘。

3.2实行技术调查和行政执法分离制度

综合考虑火灾事故认定科学性、专业性强的特点，应当消除技术行为行政化倾向，不再由行政机关直接出具火灾事故认定书，而应参考法医鉴定的做法，将起火原因具体认定工作交给具有法定资格的火灾调查员，其加盖名章出具的火灾原因结论性文件即具备法律效力，相应法律责任也依法由火灾调查员负责；而对于火灾事故查处工作，则囿于回避原则。不能由火灾调查员兼任，应由公安机关消防机构的其他行政执法人员负责。从目前公安部关于消防部门办理失火案和消防责任事故案的有关规定看，实行技术调查和行政执法分离也有助于后续相关刑事案件的办理。同时，应依法建立火灾调查员制度，将其纳人人力资源部门管理的专业技术人员范围，并可考虑根据其能力和经验建立分级制度。允许社会人才报考火灾调查员，允许非政府机关的火灾调查员依法参与火灾调查工作。

3.3简化火灾技术调查法定程序性要求

延续前述火灾技术调查和行政执法分离的思路，消除火灾技术调查中的行政程序倾向，简化技术调查程序。取消技术调查过程中的内部行政审批、审核制度，强化专业技术人员在火灾技术调查中的主导地位；取消有关技术调查的各种程序限制和工作内容要求，强调技术调查的科学性、专业性和独立性，不对技术调查的方法、程序和技术手段设置法律方面的限制；取消行政机关对火灾技术调查内容和结论的审查要求，除技术调查人员资格和结论文件形式外，行政机关一般不对技术调查内容进行审查，不干预技术调查科学性和技术内容。同时，建立火灾技术调查结论告知和复核制度，公安机关消防机构应当及时告知当事人技术调查结论，当事人对技术调查结论不服的可以依法申请一次技术复核。

3.4倡导自行和解和引入火灾事故调解机制

为积极化解社会矛盾，对于社会危害性小的火灾事故，参照《治安管理处罚法》的“治安调解”、《道路交通安全法》的“交通事故调解”和2012年修订的《刑事诉讼法》新增的“刑事和解”以及1994年《黑龙江省消防条例》等做法，并参考国外非诉讼纠纷替代解决方式(ADR)，鼓励当事人各方自行和解和引入火灾事故调解机制，依据《人民调解法》、《工会法》等法律法规，可以由基层政权组织、工会和公安机关消防机构依法进行调解，积极稳妥化解社会纠纷，对于自行和解和调解成功的火灾事故依法不予查处。依据《保险法》，对于已经依法参加保险的单位和个人，则应当依法按照保险合同约定或由双方委托的技术机构负责开展火灾事故调查工作。

3.5改进火灾损失申报和统计制度

火灾统计与火灾调查密切相关，建议摒弃“谁统计、谁调查”的传统理念，科学合理地设定火灾统计制度。从火灾损失的民事纠纷标的属性而言，应按照“谁主张、谁举证”的原则，由当事人依法提供并主动向公安机关消防机构申报。应考虑建立全国火灾信息分析中心，公安机关消防机构及其他火灾调查主体，应当依法定期向火灾信息情报中心提供各项火灾数据情况。为避免当事人放弃火灾损失和虚夸火灾损失倾向，一方面应建立火灾损失减免税制度，将已经申报并被认可的火灾损失计入生产经营成本(获得赔偿的除外)，减免单位和个人应纳税额；另一方面应强调依法申报火灾损失，规定火灾损失的法律证明要求，鼓励价格鉴证机构和非政府组织(NGO)参与火灾损失核定和统计分析工作。

4.结语

综上所述，应充分考虑现代社会发展的要求，客观研究火灾事故调查制度在实践中存在的问题，依法改革火灾事故调查制度，构建政府主导下多元化火灾事故调查模式。这符合当前政府职能转变和火灾形势的要求，符合消防工作和消防警力的实际；是改进公共服务方式、积极稳妥化解社会纠纷、推进消防工作社会化的重要举措，是实事求是、科学客观推进消防法治建设的基本要求。

文章作者：公安部消防局法规标准处高级工程师韩子忠

附：

11月18日北京大兴大火，19死8伤；

12月1日天津河西大火，10死5伤；

12月9日广东汕尾大火，8人死亡；

12月10日河北邯郸大火，6人死亡；

12月13日北京朝阳大火，5死9伤。