理论研究|火灾事故认定书的证据属性及审查

慧聪消防网讯

内容导读：

火灾事故认定书是公安消防机构依法作出的有关火灾事实的认定，《消防法》明确了火灾事故认定书的证据性质，但在并未明确其证据形式，这种证据形式模糊的状态造成司法机关无法统一确认火灾事故认定书的证据规则，导致法院审查火灾事故认定书的证据效力在技术上和程序上的被动和无力，在司法实践中通常默认火灾事故认定书的证据效力并以此作为定案依据。本文作者从火灾事故认定书的证据属性角度分析其证据形式，在此基础上尝试性地建立火灾事故认定书的证据审查规则，以增强司法机关在程序上审查火灾事故认定书证据效力的能力，更好的解决因火灾事故引发的纠纷。本文刊载于《法制与社会》2014年5月（上），感谢作者的授权转载，限于排版要求，删除了原文注释部分，在此说明。

文中配图取自网络，案例选自中国裁判法律文书网。

火灾事故认定书的证据属性及审查

【摘要】消防法明确了火灾事故认定书的证据性质，但并未规定其证据形式。本文对火灾事故认定书的证据属性进行分析，认为火灾事故认定书不属于书证、鉴定意见、勘验笔录和证人证言，对其审查应当从举证责任和审查方式两方面视具体情况而为。

【关键词】火灾事故认定书；证据属性；举证责任；审查

一、概述

根据《消防法》、《火灾事故调查规定》（公安部第108号令）、《公安部关于修改<火灾事故调查规定>的决定》（公安部第121号令）及《公安部关于印发消防行政法律文书（式样）的通知》（公通字[2012]47号文件）等规定，火灾事故认定书是公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，在法定期限内对火灾事故作出的一种法律文书。首先，火灾事故认定书是作为行政主体的公安机关消防机构所实施的行为，具有明显的行政性，尽管火灾事故认定行为的性质具有争议，但仍然是行政主体所实施的一种非民事行为，具有客观上的行政属性；其次，火灾事故认定属于职权行为。公安机关消防机构认定火灾事故是受法律授权而为，既是一种职权，又是职责所在；其三，火灾事故认定仅分析起火原因，不涉及更不确认当事人的权利义务，可能作为证据对火灾事故的处理构成影响，但不直接处分当事人的权益。

《消防法》明确了火灾事故认定书的证据性质，但对于其证据形式却没有作出规定。我国三大诉讼法中均规定了诉讼证据的合法形式，每一种证据形式有相应的证据规则，不管这种做法在理论上是否合理，但在很长一段时间内仍将作为指导实践的依据。根据这种立法模式，凡没有包含在法定形式之内的与案件事实有关的依据，在司法审理中是否可以作为定案证据使用，应当采用什么证据规则进行审查，属于证据立法的空白。证据形式模糊的状态造成司法机关无法统一确认火灾事故认定书的证据规则，导致法院审查火灾事故认定书的证据效力在技术上和程序上的被动和无力，在司法实践中通常默认火灾事故认定书的证据效力并以此作为定案依据。因此，本文试图从火灾事故认定书的证据属性角度分析其证据形式，在此基础上尝试性地建立火灾事故认定书的证据审查规则，以增强司法机关在程序上审查火灾事故认定书证据效力的能力，促进火灾事故相关纠纷的处理。

二、火灾事故认定书的证据属性分析

在现行的证据形式中，火灾事故认定书与其中的书证、鉴定意见、勘验笔录和证人证言具有相似的特征，但又很难归为其中一类。

（一）火灾事故认定书不是书证

“书证是以文字符号图形等方式记载的内容来证明案件事实的文件或其他物品”。其特征主要表现在:一是外在表现为书面形式；二是以其记载的内容或表达的思想来证明案件的事实；三是具有相对较强的客观性和真实性；四是通常能够直观地反映与案件相关的主要事实。从以上的特征表象来看，火灾事故认定书至少在两个方面与其相似：形式上，火灾事故认定书是由公安机关消防机构制作的、并且加盖火灾事故处理专用章的一种纸质文书，符合书证形式上能够作为一定信息载体的特点和要求；内容上，火灾事故认定书体现了一定的思想内容。火灾事故认定书主要包括基本情况、起火原因、证据等内容，其信息内容符合书证的特点。但是，火灾事故认定书却不是书证，其理由如下：

第一，从内容的客观性上分析，火灾事故认定书区别于书证。书证作为一种信息内容的载体具有较强的客观性和稳定性，其反映主观思想意图的内容形成后便不以当事人之外的第三者的主观意志为转移，办案人员只能去收集、认识或审查，而不能按照自己的意图改变其原有的内容。而火灾事故认定书是火灾调查人员对火灾事故基本情况和起火原因作出的评判，包含了个人的主观认识和判断，其认定行为有可能真实反映客观，也有可能歪曲事实，且还可以通过复核程序予以撤销或重新作出，这与上述书证应具有的客观性特征是不相符的。

第二，从制作主体和目的上分析，火灾事故认定书不属于书证。书证一般是当事人制作的文书或其他材料，目的往往是为了记载事实以生成、变更或终止某种法律关系，如合同是为了明确双方的权利和义务关系，营业执照是为了反映法人的主体身份等。但火灾事故认定书的制作主体是公安消防机构，具有专权性和排他性，且制作目的是为了便于消防管理及对火灾事故作出处理。

第三，从形成时间上分析，火灾事故认定书不同于书证。书证通常形成于在事实发生之时或之前，如用于证明借款事实的借条、用于证明协议关系的合同等，在争议之前就已经客观存在。而火灾事故认定书则是在火灾事故发生之后制作的文书，在时序上与书证的特点不相符。

（二）火灾事故认定书不是鉴定意见

鉴定意见是具有鉴定资格的专业人员就案件中的专门问题向司法机关提供的意见，是司法机关查明案件事实的重要依据。“从特征上来看，鉴定意见属于‘科学证据’，是鉴定人运用一定的科学知识、采用一定的科学方法对案件的专门问题进行分析、检验后得出的结论，具有较强的科学性”。火灾事故认定书是负有特定职责、具有专门知识的人就火灾事故相关情况作出的分析和判断。《消防法》第五十一条第三款规定，公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。根据此规定，作出火灾事故认定书的前提是对火灾现场进行勘验、调查，并参照相关检验、鉴定意见，根据火灾现场的客观情况，运用其专门知识和技能，对起火原因等因素进行分析判断而形成，从表面上看符合鉴定意见的特点，也起着鉴定意见的作用。但进一步分析，火灾事故认定书也不同于鉴定意见。

第一，制作主体不同。一方面，鉴定意见是鉴定人运用专门知识，依法定程序对案件某些专门性问题进行鉴别和判断的结论，鉴定的主体是个人，鉴定行为的性质属于鉴定人的个人行为，由其个人对鉴定意见负责。而火灾事故认定书虽是火灾调查人员作出，却代表着国家机关，在性质上属于职务行为，由单位负责。另一方面，鉴定意见要求制作主体必须是中立一方，不能与鉴定事物存在利害关系，否则将影响鉴定意见的证明力，故鉴定机构通常是中立主体。而火灾事故认定书的制作者既是文书的制作主体，又可能作为行政机关对火灾事故责任人进行行政处罚或作为刑事诉讼活动的主体追究责任人的刑事责任，明显与鉴定意见制作主体的中立性不相符。再者，鉴定人员通常有资质要求，鉴定行为必须持证上岗，而现行火灾事故调查实践中具有专门火灾事故调查资质的人员较少。

第二，产生依据不同。鉴定通常依当事人的委托而产生，具有固有的被动性，鉴定人不能擅自主动对某一事物进行鉴定。而火灾事故认定书的制作源于法律规定，火灾事故认定既是公安消防机构法定职权，也是法定职责，火灾事故认定书不仅存在于几乎所有的火灾事故，而且基于公安消防机构的单方面意志发生。

第三，载明内容不同。鉴定意见只涉及某些专门的事实问题，并不涉及具体法律问题。而火灾事故认定书中的起火原因分析可能涉及到火灾事故责任的承担。

其四，救济方式不同。虽然当事人可以对鉴定意见提出异议，但该异议一般不影响人民法院对鉴定意见的认定，只有在特定的情况下，才可以申请重新鉴定或补充鉴定。而对火灾事故认定书的救济是当事人申请上一级公安机关消防机构复核，由复核机关撤销或重新作出事故认定。与火灾事故调查机构具有行政隶属所不同的是，鉴定机构只有资质之分，并无上下级之别。

（三）火灾事故认定书不是勘验笔录

“勘验笔录是指办案人员对于与犯罪有关的(或者与案件有关的)场所、物品、痕迹、尸体等进行勘查、检验中所作的记载，包括文字记录、绘图、照相和录像、模型等材料。勘验笔录的主要作用在于固定证据及其所表现的各种特征，供办案人员进一步研究分析，以利于发现和收集证据、确定调查方向、揭露和证实行为人、鉴别其他证据之真伪，以认定案件事实”。根据火灾事故调查相关规定，火灾事故认定在具体操作上包括了现场勘验、调查以及对相关的检验、鉴定意见进行参考等行为，而大部分火灾事故认定书的作出是火灾调查人员建立在其对现场勘验基础之上，从这个角度来说，火灾事故认定书与勘验笔录具有一定相似性，但两者在其他方面存在较大区别。一方面，两者外延不同。现场勘验只是火灾事故调查的其中一个环节，调查人员作出火灾事故认定书除必须勘验现场外，还可能需要询问知情人，综合考虑现场痕迹、物品或现场试验报告、检验、鉴定意见等因素。而勘验笔录仅仅是是对勘验对象情况的客观记载，相比之下其范围比火灾事故认定书更狭窄。另一方面，两者内涵也不相同。火灾事故认定书的主要内容火灾基本情况、起火原因和证据，是多个具体内容的组合，还带有调查人员的主观意志，是一个定性与定量的综合意见。而勘验笔录是仅仅记载与案件有关的痕迹、物品、场所等情况，其客观性更强。

(四)证人证言说

“证人证言是指证人就自己所知道的案件事实情况向司法机关所作的陈述。从特征上来看，证人证言具有强烈的主观性，存在变化性和不稳定性”。火灾事故认定书是火灾调查人员在与火灾相关的情况进行分析后形成的书面材料，可以视为调查人员就所知的案件情况陈述的主观感知内容，在形式上符合证人证言的特点。但与证人证言不同的是，火灾事故认定书的内容是火灾发生之后，调查人员在调查的基础上对起火原因作出的分析和判断，而不似证人证言般简单的对事实的描述，不能有主观的分析和判断。与鉴定意见的分析类似，火灾事故认定书的制作主体与火灾事故的处理主体存在在利害关系，这与证人证言的主体资格要求不相符。

综上分析，在目前的证据形式立法模式之下，火灾事故认定书很难归入某一类证据形式，但这并不影响其证据效力。在实践中，火灾事故认定书作为证据对与火灾事故相关的案件处理起着关键作用，它是相对人承担民事责任的依据，是行政机关处罚行政相对人及人民法院审查行政机关处罚行为合法性的重要证据，是追究犯罪嫌疑人刑事责任的基础。因此，人民法院对火灾事故认定书证据的审查要慎重，不能盲目用某一种证据规则生搬硬套。

三、对火灾事故认定书的审查

消防法将火灾事故认定书界定为证据，意味着用立法的形式确定了公安机关消防机构火灾事故认定行为的行政不可诉性，但这并不妨碍对其进行司法审查，火灾事故认定书作为证据的真实性、合法性和关联性应当由法院在程序中进行审查，法院经审查认为火灾事故认定书确有错误的可以不予采纳。前已述及，因无法将火灾事故认定书归为任何一种证据形式而造成其证据规则不明，导致司法审查的不利局面。对此，笔者以为，对火灾事故认定书的审查可以从举证责任和认定方式两个部分进行。具体而言，首先设置一定的举证责任分配标准，然后根据具体举证质证情形采用相应的审查方式。

（一）举证责任负担原则

在实践中，当事人自身收集证据能力与公安机关消防机构相比明显不足，因此较难反驳或推翻火灾事故认定书。为了依法保护当事人的诉讼权利，平衡当事人在行政机关法律文书面前的弱势地位，人民法院应当给火灾事故的当事人提供必要、合理的救济渠道，适当合理分配当事人对火灾事故认定书提出异议时的举证责任：

第一，当事人有权在诉讼中对火灾事故认定书提出异议，人民法院在庭审过程中如遇到有当事人提出异议，应当增加关于火灾事故认定书的法庭调查争议焦点；

第二，根据谁主张谁举证的证据规则，提出异议的当事人应当承担相应的举证责任，对异议主张提供相应依据加以证明，若没有相反的证据或理由，或证据不足以证明其异议主张，负有举证责任的当事人应当承担结果意义上的举证责任。

第三，考虑到火灾事故当事人在行政机关作出的法律文书面前相对较弱的证明能力，对当事人提出的理由充分的申请人民法院依职权调查取证的请求，人民法院应当同意并根据案情酌定调取证据。

（二）审查方法

火灾事故认定书是人民法院处理火灾事故相关案件的重要证据，在当事人对事实认定没有异议的情况下，法院可以直接推定火灾事故认定书真实、合法且具有关联性。当事人对火灾事故基本情况提出异议时，应当按照以下方法处理：

第一种情况，当事人对火灾事故认定书基本情况提出异议。基本情况包括报警时间、火灾发生的场所、建筑物及物品被烧损情况、人员伤亡情况和统计的火灾直接财产损失数额。在司法实践中，容易引起异议的基本情况主要是民事赔偿案件中当事人对火灾造成的损失数额不服。对于这一异议，人民法院应当要求提出异议的当事人承担举证责任，如果当事人同时提出委托专门机构进行鉴定申请的，人民法院应当允许，并以最终的鉴定意见作为定案依据。

第二种情况，当事人对火灾事故认定书的起火原因提出异议。起火原因包括已经查清和无法查清两种情况，在火灾调查及司法实践中，对无法查清的起火原因通常与案件当事人无关，不会涉及到诉讼。而对已经查清的起火原因又可以分为两种情况区别对待。

一是因对火灾事故认定书中证实起火原因的证据不服而提出异议。人民法院应当按照证据形式类别适用相应的证据规则进行审查，如询问笔录，应当以证人证言的标准审查；现场的痕迹、物品等应当视为物证；检验、鉴定等应当视为鉴定意见。如当事人对证据提出的异议能够成立，法院应当根据该证据在起火原因认定中起的作用进行判断。需要注意的是，各证据的证明力不一，法院在审查的过程中应当遵循主次分明的原则把握证据的关联性。

二是因其他要素提出异议。对当事人以证据以外的原因为依据而提出的异议，法院也应当视具体情况而灵活运用证据规则：其一，起火原因认定应当符合常理、逻辑，虽然起火原因认定的专业性较强，但同时也带有调查人员的主观判断，与个人的教育、文化、经验、道德观念等因素紧密相连，如果这种主观性违背生活常识或一般逻辑，则应视为当事人异议成立；其二，火灾事故调查应当遵循严格的程序规范，才能确保事故认定书的实体结论，如果在调查程序中存在足以影响起火原因认定的重大瑕疵的，法院应当不采纳火灾事故认定书的证据效力；其三，火灾事故调查属职权行为，调查人员应当承担相应职责，如在作出火灾事故认定书过程中存在违法行为，如《火灾事故调查规定》第四十四条中的行为，法院应当不认可该火灾事故认定书的证据效力。