火灾事故认定的可诉性探讨（一）

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论司法权于行政权力的介入及其深度

——以公安机关消防机构火灾事故认定的可诉性分析为视角

刘春玲

摘要：关于公安机关消防机构火灾事故认定可诉性分歧的解决，不能仅从部门利益出发，以法律制定的模糊与执法实践的既存矛盾为藉由自说自话，而应从行政权与司法权的原初及能动关系入手，以法律主义为标尺合理且合法地认定火灾事故认定的可诉性，进而明晰司法权于行政权力的介入及深度。

关键词：火灾事故认定；行政确认；可诉性；司法权；行政权

《行政诉讼法》的修改，是当下法学研究的热点；扩大行政诉讼受案范围，于学界和实务界已然成为一个共识。而这一共识即是在扩展法院通过诉讼监督行政权的广度兼深度，体现了行政权力与司法权力能动关系的进一步拓展。本文以公安机关消防机构火灾事故认定可诉性问题分析为视角，对国家司法权于行政权的介入及深度予以分析。

一.火灾事故认定司法案例所反映出的认知分歧

关于公安消防机构火灾事故认定是否可诉的问题，在司法实践中大体上有如下两种处理：

（一）不可诉：认为不属于行政诉讼受案范围，不予受理或受理后驳回。

例如：某科贸中心为一客户安装“御康”牌洁身器，并负责售后。后客户家中失火，洁身器被烧毁。2001年11月29日，某区消防监督处作出《火灾原因认定书》，认定火灾系厕所内洁身器加热棒干烧所致。某科贸中心认为该错误认定结论导致其在上述火灾事故引起的民事赔偿诉讼中败诉，商誉也受到侵害，遭受重大经济损失，故请求法院撤销《火灾原因认定书》。该案一、二审法院认为，火灾原因认定是一种专业技术鉴定，不具有行政决定的效力。当事人对火灾原因认定结论不服提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围，并据此裁定驳回了某科贸中心的起诉。此案例反映了法院对于公安消防机构火灾事故认定诉讼的一个较为普遍的一个做法。

（二）可诉：审理并作出撤销或维持判决

在司法实践中，有的法院与前例中法院不可诉的认定不同，认为公安消防机构的火灾事故认定为具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。案例如：2004年骏汇工艺品有限公司诉常州市公安局消防大队火灾原因认定行为案中，常州市天宁区法院受理后判决驳回骏汇工艺品有限公司撤销《火灾原因认定书》的诉讼请求。骏汇工艺品有限公司不服一审判决，上诉至常州市中级法院，二审法院认为：《火灾原因认定书》是行政机关作出的行政行为，属于行政诉讼受案范围。常州市公安局消防大队作出《火灾原因认定书》，缺乏主要证据，遂判决撤销常州市公安局消防大队《火灾原因认定书》。

以上两个案例，是法院对于火灾事故认定可诉性问题不同认识的两个典型体现。虽然由于我国不是判例法国家，对于制定法理解的差异在所难免，但这样的分歧事实无疑是既有损于法律及法院的权威，又使得当事人权利保护无所适从。其实不仅是法院，公安消防部门及学理界，由于对火灾事故认定行为的性质及作用的不同认知，也一直存在着严重的意见分歧，而这种分歧的产生，与法律文本的规定密切相关。

二.火灾事故认定可诉性法律规定的追本溯源

一个行为到底可不可诉，应该是一个法律的实然范畴，最终必须寻得法律的支持。通过对火灾事故认定相关法律文本的查考，其可诉性问题大体可以划分为以下几个阶段。

（一）1984-1990年：无可诉性问题的存在。

对公安消防机构火灾事故认定进行调整的法律文件可以追溯至1984年公布的《中华人民共和国消防条例》，其26条赋予了各级消防监督机构“组织调查火灾原因”的职权，1987年《中华人民共和国消防条例实施细则》又对有关内容进行了细化。直至1990年，我国行政诉讼法尚未实施，因而火灾事故认定可诉性问题也涉及不到。

（二）1990—2008年：可诉性认识分歧严重

随着1990年行政诉讼法的实施，有关火灾事故认定能否诉讼的问题就出现了。但无论当时的行政诉讼法还是其后继的司法解释等都没有直接涉及到火灾事故认定行为的可诉性问题，因而只能从消防法律文件的相关规定结合行政诉讼法规范及原理综合分析。

包括1998年《中华人民共和国消防法》及根据其制定的1999年的公安部规章《火灾事故调查规定》，关于火灾事故认定的法律文件对于其可诉与否都没有规定，相关内容表述也没有明显变化。值得一提的是，公安部在2000年以批复（公安部2000年3月20日就福建省公安厅关于对火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案范围的请示的批复《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》）的形式否定了火灾事故认定行政诉讼的可能。该批复明确：“火灾事故责任认定是公安消防机构在查明火灾事故事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论，其本身并不确定当事人的权利和义务，不是一种独立的具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第11条规定的受案范围。当事人对火灾事故责任认定不服的，依据公安部《火灾事故调查规定》第31条的规定，可以申请重新认定。”这个批复，似乎为火灾事故认定的不可诉提供了依据，当然这个依据也因为其“批复”的身份致使其法律效力一直受到质疑。有些学者撰文指出这个批复超越了公安部的法定职权,违背立法法、行政诉讼法的相关规定及行政法的基本原理,应不具有法律效力。

由于法律文件对于火灾事故认定的可诉性没有规定，而以“批复”确认的不可诉的合法性又受到质疑，因此，实务界（包括消防执法和司法领域）与理论界对于火灾事故认定的可诉性认识一直分歧严重。法院做法不一，学者也分持“挺诉”和“反诉”两种意见：“挺诉”者认为火灾事故认定是具体行政行为当中的行政确认行为；或者即使不是行政确认，但其具体行政行为性质无疑，依据行政诉讼法当然可诉。“反诉”者则与公安部2000年的那个《批复》的立场基本一致，认为火灾事故认定不是具有法律效果的独立的具体行政行为，仅仅是其他行政处理的一种“证据”或“鉴定”。对于火灾事故认定可诉性认识的分歧事实，表面看来是对抽象法律文本的理解不同，实质上反映了司法权介入行政权的技术难度：哪些行为可以介入？介入的深度如何把握？与之相对，哪些行为不可以介入，原理和依据又是什么？这些问题，如果法律没有明确规定、原理阐述难以令人信服、执法效率需要与当事人诉讼诉求又很迫切的矛盾作用下产生分歧和混乱实为难免。

（三）2008年至今：理论界与实务界几呈一边倒态势——不可诉

2008年《消防法》作出修改，2009年《火灾事故调查规定》也据此进行了修订。2008年《消防法》修改其实并没有明确规定火灾事故认定的不可诉性，只是新提出了其“证据”的用途，这样的规范表述与前面提到的“反诉”学者的“证据”认识实际上是契合的。而新修订的《火灾事故调查规定》立场则非常明确：不服火灾事故认定只能申请复核或直接针对火灾损失提起民事诉讼。这两个法律文件的出台致使火灾事故认定的可诉性问题的认识似乎达到了空前的统一：不可以提起行政诉讼，只是其他行政处理的证据。这样的“统一”能否经得起法理和法律的双重推敲呢？

三司法权于行政权介深的题解

（一）行政权与司法权的原初及能动关系

综观以上关于火灾事故认定的法律文本及不同理论观点的解析，本文认为，关于火灾事故认定的可诉性分歧的解决，不能仅从部门利益出发，以法律的缺失或模糊及执法实践中的矛盾为藉由自说自话，而应该从行政权与司法权的原初关系入手，依法、合理地处理这一纷争。法院对于行政机关专业性来讲，其背后隐藏的逻辑是“法院只能量力而行，管它能管的事”，这似乎更符合司法权与行政权各自的权限要求。法院作为一个中立的裁判者，具体解决社会纷争——主要是民事和刑事纠纷，行政纠纷则不同。从法院发展史来看，民事审判权和刑事审判权一开始就由法院享有，行政审判权的出现则是在西方宪政及分权理论建立以后。因此，行政诉讼制度只是国家权衡及解决行政效率与公民权益之间的矛盾所作出的制度选择，这种选择构成了一国宪政制度的重要组成，体现出司法权和行政权不同的目标模式及运作理念。行政权以如何更好地管理社会事务为目标，追求效能最大化是其根本使命；审判权则是通过个案保护实现社会整体的公平正义。当然，法院审判活动有时由于过于追求规范逻辑的严密性和程序的完整性，对于审理结果可能造成的社会效果和成本便无暇顾及，这就往往与行政权所秉承的目标使命存在矛盾，这也是现实中审判权与行政权可能产生矛盾的重要根源之所在。行政权与司法权的不同目标理念，决定了行政诉讼制度的内容只能取决于宪政体制对司法权和行政权关系的理解程度，直接体现就是一个国家的法制体系中，法律文本对于行政权与司法权的严格的规范划分。这种划分会因该国法治文化及政治体制等综合社会因素不同而呈现不同的法律风貌。在现代法治国家，都承认司法权对行政权的界限的客观存在，即法院应该尊重行政机关对事实的判断，而不是代替行政机关对事实进行判断。在德国行政法中，对技术性较强的行政行为的司法审查有“判断余地”理论。巴霍夫将行政机关在使用不确定的法律概念过程中享有的不受法院审查的涵摄自由称为“判断余地”，以巴霍夫提出的判断余地理论为根据，司法界承认行政机关在针对特定的案件事实和情形适用不确定的法律概念时享有判断的特殊权力——行政官员的职业专长优于法官的职业专长，也就是说，虽然法院可以审查该类行为，但在一般情况下，法院只能够对其进行认定的职权状况予以合法性审查，对其所履行的程序进行合法性审查。

（二）法律主义标尺下的题解

明晓行政权与司法权的原初及能动关系是前置理论，分析火灾事故认定的可诉性等具体问题进而划定行政权与司法权疆界必须以法律主义为唯一标尺。

首先，法律规范是判断法院能否审查公安机关消防机构的火灾事故认定行为的唯一依据。前文已经明晓，行政权与司法权的关系是一个国家宪政制度的重要组成，其各自疆域要严格遵从于法律文本的规范划分。在我国，行政权接受司法权的监督已经成为一个原则性规定，而接受的程度决定于法律文件的明确规定。我国《行政诉讼法》立法明确，受案条件满足两个即可：一是属于具体行政行为；二是不属于法律明确排除的范围。也就是正反两方面条件都符合，公民如果不服行政主体的决定或结论，就可以向法院起诉，法院应依法审查并作出裁判。第一个条件，根据行政法学理论，似乎确实无法否认火灾事故认定具体行政行为的性质：是行政行为；针对特定对象作出，满足“具体”的要求。再看第二个条件，关于行政诉讼受案的排除范围，《行政诉讼法》第12条有明确的列举性规定，其中与火灾事故认定相关的仅有第12条的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”，这里规定得很清楚，只有“法律”（全国人民代表大会及其常委会制订）才有权力规定行政机关的最终裁决权。可以确定，关于火灾事故认定，迄今没有任何的“法律”规定了火灾事故认定的最终裁决性，而其他位阶的法律文件，包括法规和规章，都无权作出某行为“行政终局裁决而排除诉讼”的规定。这也是我国《立法法》的要求，其第9条明确规定，司法制度属于法律的绝对保留事项。另外，关于行政诉讼受案范围的排除，还有一个法律文件是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，其第1条规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：行政诉讼法第12条规定的行为；公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；调解行为以及法律规定的仲裁行为；不具有强制力的行政指导行为；驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。这里六种行为的前五种，对于火灾事故认定，都可以排除。那火灾事故认定是否属于第六种的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”呢？这个问题，素有争议。在我国法律体系中，关于火灾事故认定等行政行为有没有实际影响的判断，实际上是交给了法院，行政部门则不得以任何形式越俎代庖。由于火灾事故认定本身结论的复杂性，例如：有的火灾原因可能认定明确；有的火灾仅仅是排除几种常见可能性的原因无法认定的结论，所以“没有实际影响”的情形确实客观存在，这种情形既然对相对人没有“实际影响”，当然也就没有审判的价值。但火灾事故原因认定非常明确的情形确是对相对人权利和义务有实际影响的，现实中层出不穷的诉讼诉求就是一个很好的的反证，如果没有实际影响，那么多的当事人恐怕不会有时间和精力到法院去，甚至于公安部门专门为这个问题下发了一个批复。分析到这，火灾事故认定的可诉性，似乎应该水到渠成了。可是还有一个重要法律规定，必须要讨论，那就是2009年《消防法》关于“火灾事故认定”的“证据性”新规定。这一法律规定一出台，持有火灾事故认定“证据说”的人似乎找到了最有力的法律支持：既然国家法律都认定火灾事故认定为“证据”了，那火灾事故认定就仅仅是个行政处理的证据，就不能对其提起行政诉讼了。于是，学者和实务界人士纷纷身体力行，或撰文，或实际操作，使得火灾事故认定的可诉性问题几呈一边倒架势，火灾事故认定的不可诉性似乎已成定论。对于这一结论，笔者实在倍感困惑，仅凭这一条款的规定，真的就可以抛法弃理（前面已做详尽分析）、确信无疑地认为火灾事故认定仅仅是消防部门的“执法证据”或将来可能之司法审判的“司法证据”，而就正是因为其仅仅是个“执法证据”或将来的“司法证据”，就将火灾事故认定的可诉性抹杀殆尽？本文以为，这里似乎存在一个严重的法律逻辑混乱，“执法证据”性或将来司法审判的“司法证据”性，依法依理，无论如何与行政行为的可诉性之间难以成就因果或推论关系。举一个更极端点但能反面说明问题的例子，行政处罚决定书也可以作为“执法证据”（如行政处罚中关于“多次”违法的认定）或“司法证据”，按照这样的逻辑，既然行政处罚决定书是“证据”，是不是行政处罚也可以被排除司法监督而具有了不可诉性呢？这当然是一个谬论。判断一个行为是否具有可诉性，必须要严格遵从法律主义。既然，第一，火灾事故认定具体行政行为的性质难以否认，第二，火灾事故认定的“实际影响”客观存在，第三，法律也没有以其他方式将其排除在行政诉讼的受案范围之外，就应该毫不迟疑地认定火灾事故认定的可诉性。

其次，如果法院能审查公安机关消防机构的火灾事故认定行为，法院介入深度的考量。火灾事故认定行为的可诉性，要求公安消防部门要严格按照国家法律制度的设计，接受法院的司法监督，而法院在行使司法审查权时当然也要尊重消防部门的火灾事故认定行为。与一般的行政行为不同，消防工作的紧急性和特殊性以及火灾事故认定行为的高度专业性，都决定了法院对该类行为的审查的纵深上存在一定限度。所以，只要公安消防机构按照法定程序履行了职责，基于严格的现场询问和现场勘查作出了有关事故认定的结论，法院就应该予以充分的尊重。如果违反这一原则，越过必要的限度，势必导致各部门互不信任，根本背离于行政诉讼制度所追求的目标。也就是说，对法律问题作出判断是法官的专长，但火灾事故认定行为却基本上属于事实问题，法院的司法审查能力面临诸多制约，司法审查的深度的把握要依法掌握在一定的限度之内，这个限度即为司法权与行政权能动关系的啮合节点。例如火灾事故认定的司法审查主要把握以下方面：审查公安机关消防机构关于火灾事故认定是否存在法律上的不履行或怠于履行职责的情形；是否没有证据；是否符合法定程序作出；适用法律、法规是否正确；认定过程中有无“明显的”超越职权和滥用职权的情形等。至于涉及到消防机构专业性事实认定的问题，比如现有的证据是否足够充分到可以得出该火灾事故认定结论等这样的问题，法院则不应涉及。这样的“不涉及”法院要主动，相应地，行政部门对于法院的审查也不该有任何形式的“抵触”或“排斥”，除非现有法律制度设计本身有所改变。

参考文献

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2、常州市骏汇工艺品有限公司诉常州市公安局消防大队火灾原因重新认定决定案[EB/OL].http://bmla.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC.asp?Db=fnl&Gid=117731138.

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4、[德]汉斯﹒J﹒沃尔夫，奥托﹒巴霍夫等.行政法（第一卷）[M].高家伟,译.北京：商务印书馆，2002:351,352.

作者简介

刘春玲，中国人民武装警察部队学院教授，吉林大学法学博士研究生。主要研究方向为消防行政法学和军事法学，先后在《法制日报》《云南大学学报》《武警学院学报》等发表《军人优抚权的法律定位》《论我国军事机关立法权的宪法基础——一个文本与制度的二元分析框架》《简论新型城镇化背景下政府公共消防治理的法治课题及破解》等论文20余篇，独著《中国宪法军事条款研究》（中国法制出版社，2014年）。

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