如何有效构建消防部队的行政指导制度

慧聪消防网讯 随着我国法治建设的进一步加快，市场经济建设的不断深化，“政府中心主义”越来越受到冲击，政府各职能部门逐步向“服务型政府”的角色转变。当前公安消防机构以行政执法为主的监管模式已经越来越不适应社会发展。而行政指导制度的建立能够促使消防行政管理形式由“事后监管”向“全程指导”转变，由“刚性为主”向“刚柔并济”转变，由“权力本位”向“责任本位”转变，建立并完善消防行政指导制度，与行政执法相辅相成，将对消防行政管理工作起到不能忽视的作用。

一、行政指导的特征与原则

（一）行政指导的定义与特征

行政指导是指行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为，并不直接产生法律效果。行政指导制度起源于20世纪70年代日本政府对于经济发展的有效干预，作为一种新的行政管理方式，现在已越来越多的运用于市场经济国家公共管理事务中。2004年国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》提出了改革行政管理方式的要求，并首次在国家层面的规范性文件里使用了“行政指导”这一用语，明确提出要充分发挥行政指导方式作用。

行政指导主要有以下特征：一是非强制性，它是不具有法律拘束力的行为；二是主动补充性，它是政府机关为适应多样化的社会管理需求采取的主动行为；三是相对单方性，它是由机关单方实施即可成立的行为；四是行为引导性，它是具有综合引导性、示范性的行为；五是方法多样性，它是适用范围广泛、方法灵活多样的行政行为。消防行政指导改变了以往“强推式”、“命令式”的传统行政管理模式，在行政处罚、行政许可等行政执法方式之外，通过非强制性方式，对行政相对人作出教育、规范等。

（二）行政指导的原则

行政指导应当遵循以下原则：

第一，合法性原则。行政指导必须在法定职责、职能范围内实施，指导行为不应违背法律精神、法律原则和国家政策。

第二，合理性原则。所实施的行政指导行为应当是社会所需、行政相对人所求，以实现职能范围内有效管理。

第三，自愿性原则。行政指导应在行政相对人自愿的基础上实施，行政相对人拒绝接受行政指导的，不得采取或变相采取强制措施以及其他不利于行政相对人的行政处理方式。

第四，公开性原则。行政指导的内容、形式、方法应当公开，切实保护行政相对人的知情权。

第五，不干预决策原则。要坚持行政指导的外在性指导，在行政指导过程中，不得干预行政相对人的各项决策。

二、我国消防监督管理现状

从1984年当时的全国人大常委会委员长彭真同志提出“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”之后，消防立法明显加快，之后颁布了《中华人民共和国消防法》，制定了一系列消防法规规章和技术标准，基本实现了消防工作有法可依。消防行政也由单纯的行政管理模式，转变为行政管理与行政执法相结合的模式。实践中，行政管理与行政执法相结合的监管模式发挥出了巨大作用，全国消防安全突出问题得到了有效解决，火灾形势保持了持续稳定。但这一模式在市场经济、现代文明观念等因素的共同作用下，越来越显示出它的弊端。

第一，消防立法“行政管理”观念突出。现行消防法律法规规章的内容包括设计审核、施工管理、工程验收、开业检查等单位基本建设以及消防安全制度制定、设施配置、防火巡查、消防档案建立等单位日常管理活动。行政管理观念已经渗透在立法中，造成了职责错位、执法为管理服务的本末倒置现象。

第二，单位自主管理的能力薄弱。由于立法的规定十分“全面”，公安消防机构分化了应当由单位完全承担的管理责任，制约了单位的自主意识和创造欲望，养成了单位和行业主管部门的严重依赖思想，社会单位自主进行消防管理的能力薄弱，造成了消防工作社会化局面难以打开。

第三，消防监督警力严重不足。当前我国正处在经济转轨、社会转型、社会矛盾多发的特殊历史时期，经济实体大量增加，火灾隐患层出不穷且整改不得力，消防机构的警力严重不足，监管压力极大，火灾防控形势日益严峻。

第四，行政执法行为被扭曲。由于监管压力日益巨大，消防机构职能通过“加大执法力度”，甚至是经常性、反复性运用“运动式执法”，将执法简单化，导致在社会单位眼中，消防执法就是一个“罚”字，将消防执法部门和监管对象推上对立的位置，更有单位为避免严厉的处罚，采取行贿等手段，给了腐败滋生的土壤。

第五，执法风险不断加大。消防机构职责超出了实际承担能力，这种无限责任为消防监督员造成了巨大的压力，极易引发执法风险，消防监督员被追究行政、刑事责任的案例逐年增多。在此种风险设置不科学的监管模式下，有些监督员长期超负荷工作，身心疲惫；有些监督员在巨大工作压力下，消极懈怠，更多的监督员甚至不愿意从事防火岗位。

以上所述各种弊端使得现行的消防监管模式将走向一条“死胡同”，在我国的行政法治观念革新、行政组织的职能转变与政府机构改革的大背景下，消防监管模式只有顺应趋势，才能更好、有效的对消防工作实施监督管理。

三、消防行政指导制度的初步构建

行政指导取代行政管理，与行政执法共同构建为新型的消防监管模式，对实现消防执法行为法律效果和社会效果相统一具有重要作用，同时也有利于转变消防行政职能，充分保障相对人的自由权利。行政指导以其柔软性、灵活性、诱导性等特点将行政相对人从单纯的命令和服从关系中解脱出来，减少了与公安消防机构的对立，有利于真正实现消防安全责任自负，提升社会化水平。还能够有效预防腐败，降低执法风险，加强和改进工作作风。笔者认为，构建消防行政指导制度应当从以下方面着手：

（一）更新观念,培育现代行政意识

在发展市场经济和加强法治建设的过程中，应以更开放、更科学、更理性的态度来对待市场经济成熟国家的行政法治经验，摒弃那些不合时宜的“以权力为中心”的观念。转变思想，以服务人民、服务群众为根本宗旨实施消防行政管理，将“说理式”执法贯彻在执法过程的方方面面。

（二）加强立法，确立相关制度

行政指导制度的顺利建立，应当具有法律上的依据，因此《消防法》必须明确行政指导的法律地位。同时减少行政审批事项，缩小审批范围，科学设定消防违法行为，减少对单位内部管理的法律责任条款。除此之外，还应当建立其他相关配套制度，例如建立听证制度以及消防行政指导责任制度。

听证制度是一种特别有利于公众参与,防止行政偏私和权力滥用的制度。建立消防行政指导决策过程中的听证制度，消防部门当面听取相对人的意见、申诉、建议,并向相对人进行说明和解释,在权衡各种因素和意见后再作出行政决定，有助于行政指导决策的合理性和可操作性。

行政指导行为不具有国家强制力，行政相对方因不接受指导而产生不良后果，行政相对方承担法律责任，公安消防机构不担责。但也存在例外情形，若是行政指导行为本身违法或错误，而行政相对方听从指导并产生危害后果或者实施行政指导后又出尔反尔予以否认，给行政相对方造成损失的，公安机关消防机构也应当承担相应的责任。

（三）明确规定行政指导的实施方式

行政指导的实施方式较为多样，具有便捷、灵活的特点，可以采取以下方式：

1、抽象行政指导。采取制定指导性计划、指导性规划，或发布信息、公布实情的方式，为行政相对人提供优质的信息服务，正确引导行政相对人的行为选择。

2、具体行政指导。一是对特定行政相对人采取指导、引导、辅导等方式，使其能够自愿按行政机关指出的路径或符合行政管理目标的方向去作出行为。二是对特定相对人采取劝告、劝诫、劝阻等方式，启发开导行政相对人，使其改正错误或接受行政机关的意见。三是采取告知、指点、提醒等方式，对行政相对人没有注意或没有想到的问题和事项进行善意告知，促使其加以注意和警惕，避免不必要的错误和损失。四是采取商讨、协商、沟通等方式，与行政相对人共同商量讨论、交换意见，使双方能够彼此增进了解，促使行政相对人行为趋于合理。五是采取斡旋、调解、协调等方式，缓和争执各方的关系，促使行政相对人各方消除误解、作出让步、达成妥协，以利于排解纠纷，化解矛盾，促进社会稳定与协调发展。

3、即时行政指导。各执法单位在巡查、监管、办案、登记等日常工作中，通过提示、提醒、预警、劝告等方式，广泛、及时、普遍地开展行政指导。

具体而言，公安机关消防机构可以从以下方面开展行政指导工作：

一是行政辅导。即根据行政相对人的特点或申请，积极发挥管理和服务职能，实施上门重点指导。公安消防机构可以为行政相对人提供与消防安全业务相关的帮助和支持。如帮助、引导企业实施消防安全规划，指导消防安全“四个能力”建设、岗位消防安全职责设定和消防安全培训等。

二是行政建议。即在日常工作中，采取和运用宣传、辅导、建议、沟通、帮扶等手段，引导行政相对人强化守法意识、完善生产经营和内部工作制度。公安消防机构可以为规范消防安全行为，向行政相对人提出引导性、倾向性意见供其参考。如对火灾隐患的整改和违法行为的改正提出建议，对相关行业协会如何加强自律、开展工作提出建议等。

三是行政提示。即在日常工作中，对行政相对人没有注意或没有想到的问题和事项进行善意的告知，以书面形式或其他形式预先提示，促使其加以注意和警惕，避免不必要的错误和损失。公安消防机构可以就行政相对人容易疏忽的事项进行提示。如提醒消防安全管理人变更须备案，提醒单位开展消防安全管理人履职、消防设施维护保养、消防安全自我评估，实行“红、黄、绿”三色预警，提醒单位加强消防安全工作等。

四是行政警示。即在日常工作中，对发现的行政相对人不良行为倾向和情节轻微的违章违法行为，进行警示并责令整改。公安消防机构可以就容易发生或者可能发生的违法行为对行政相对人进行劝告、预警。如根据执法数据分析提示避免实施易发生的违法行为；行政许可事项筹备前，对相关主体进行预警等。

五是行政公示。即对工作中制作或者获取的相关信息进行收集、整理、分析，并依法向社会公众公开，为行政相对人提供有引导性的参考。公安消防机构可以对消防安全信息进行收集、整理、分析，并依法向社会公众公开，为行政相对人提供有引导性的参考。如公布火灾数据，典型火灾案例、消防违法案例，重大火灾隐患单位，消防产品质量信息等。

六是案后帮扶。在行政执法过程中，对行政相对人就本机关实施的重大行政执法行为所产生的结果、影响进行走访、询问、建议，帮助行政相对人纠正违法行为。公安机关消防机构应当主动对已被处罚的单位进行跟踪服务，指导整改火灾隐患，不以处罚当做办案的终点，应将整改到位作为管理的最终目标。