如何创新大中城市消防安全管理工作

慧聪消防网讯当前，随着社会经济的快速发展，与之相适应诸多领域的社会管理水平已经达到了一个相当的高度。消防管理作为社会管理中不可或缺的重要一环，在新《消防法》界定的“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”消防工作新格局下，社会消防管理的各个领域都在创新的道路上不断嬗变。针对当前社会消防监督管理存在的突出问题，结合当前的工作实际，在经济社会高速发展背景下探索创新大中城市消防安全管理创新的有效做法并加以推广，在当前有较为重要的现实意义。

1.对消防社会管理创新的理解和认识

消防社会管理不仅包括政府的消防社会管理，还包括其他社会主体的消防管理。我认为消防社会管理创新就是利用在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的消防社会管理机制和制度，以实现消防社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。消防社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以消防社会管理存在为前提的，其目的是为了形成更为良好的消防安全管理秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。我们都知道，随着人民生活水平和维权观念、消防素质明显提升，其对生产、生活及消费环境的消防安全保障需求不断增长，同时对政府加强消防服务管理的愿望更加强烈、期望值更高，公众对消防服务管理水平的期望值增高，以往仅仅依靠单一部门管理模式已经不能很好满足人民群众的迫切需要。现实要求我们必须借鉴国内、国际的先进消防管理理念、经验，深化消防社会管理创新，整合有效资源，集中整改人民群众反映强烈的突出问题，提高消防执法的公信力和人民满意度。

2.我国目前大中城市消防安全管理的现状及问题

改革开放30年来，消防工作贯彻“预防为主、防消结合”的方针，立足我国基本国情，坚持在改革中推进、在创新中发展，积极探索发展规律，不断创新发展模式，社会化、科学化、法制化水平显著提升。但当前社会消防事业滞后于经济和社会发展的状况仍未从根本上改变，消防安全工作的社会化程度相对较低，整个社会抗御火灾的能力仍然较弱，与经济社会快速发展和人民群众日益增长的消防安全需求还不相适应，在诸多方面仍然存在着一些问题，主要表现在以下几个方面。

2.1消防法律法规体系尚不完善。从1957年颁布实施《消防监督条例》到2009年修订颁布《中华人民共和国消防法》，我国已制定颁布消防行政法律法规和规章30余部，工程类消防技术规范近30部，消防产品技术标准230余部,以《消防法》为主体，以行政规章和地方法规为补充的消防法律法规体系初步形成。这些法律法规和规范标准的颁布实施，为保障经济社会发展和人民群众生命财产安全做出了重大贡献。但目前消防法律法规体系仍暴露出一些问题：

2.1.1部分法律法规协调统一性不够。《消防法》与有关法律法规、技术标准缺乏有机的统一。例如，在对易燃易爆危险品的监督管理方面，《消防法》与《安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》对生产、储存、运输、销毁易燃易爆均做了原则规定，但在监督执法主体和监管内容上相互交叉；《消防法》及其相关行政规章规定了在建设工程消防监督管理中，将建设主管部门核发的规划行政许可和规划许可证明文件作为消防行政许可的前置条件，但在城市规划、房地产管理、建筑工程管理等法律法规中，有关建设工程消防监督管理的内容体现不充分，衔接不紧密，极易出现建设工程消防监督管理失控漏管的现象；同样，工商行政管理部门和文化娱乐管理部门也没有将公众聚集场所营业前消防安全检查许可作为其核发许可或者年审的必要条件，社会消防联动执法缺失必要的法律支撑。

2.1.2部分法律条款义务与责任不对等。《消防法》规定了政府及相关部门在消防规划及公共消防设施、消防装备建设，消防宣传教育，消除重大火灾隐患，发展多种形式消防力量，建立火灾应急救援体系等方面的法定职责，但是对其在履行上述法定职责的效能方面，缺少应承担法律责任的规定,不能够保障政府及相关部门有效履行消防工作法定职责。例如，《消防法》规定，教育、人力资源行政主管部门和学校、有关职业培训机构应当将消防知识纳入教育、教学、培训的内容，但对未按规定纳入的，没有规定应承担的法律责任。

2.1.3部分法律条款实践操作性不强。我国消防法律法规对某一具体事项的管理规定的要么过于原则，要么过于简单化，违法行为与法律责任设定不对应，失去了法律法规应有的规范和引领作用，缺乏实践操作性。例如，在对消防产品的监督管理方面，《消防法》原则规定质量监督部门和工商行政管理部门负责生产、流通的监管，公安机关消防机构负责使用领域的监管，对同一不合格产品由三个部门监管，从制度设计上就增加了监管难度；《消防法》配套规章，对建设工程审核、验收及备案范围规定过于繁琐，导致建设、规划等行政主管部门和建设单位难以认定审核、验收和备案范围，也难以纳入社会信用体系；《消防法》赋予了公安机关消防机构对责令“三停”处罚的强制执行权，作为涉及相对人重大利益且具有不可逆性的行政强制措施，法律没有对其执行条件、程序和保障措施做出明确规定，导致在实践中执法人员不敢用、不能用，难以实现立法目的。按照新修订的消防法，责令“三停”的强制执行由人民法院改由公安机关消防机构，应该说如遇类似案件，公安机关消防机构的执行难度更不言而喻。

2.2政府、部门和单位在履行消防工作职责上还不到位。《消防法》确定了“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作原则，这也是消防工作经验和客观规律的必然。但是，还有相当一部分政府、部门、社会单位，在履行消防工作法定职责上不够到位和充分。

2.2.1一些政府领导重发展、轻管理。缺乏履行消防工作职责的主观能动性，没有把消防工作作为保障经济社会发展和改善民生的重要内容纳入议事日程，缺少长远规划，往往只能就事论事、亡羊补牢。

2.2.2有的部门和行业系统主管单位重主业、轻安全。有的部门和单位对消防法律法规不闻不问，不了解，也不履行法律法规赋予的消防安全管理职责，加之目前法律法规对部门和行业系统主管单位应当履行的消防安全管理职责不够明确，导致其不想管、不会管，甚至还存在着消防工作是消防部门一家之责的观念，工作积极性难以调动，部门依法监管难以落到实处。

2.2.3一些社会单位重效益、轻消防。由于目前物质主义、拜金主义等思想在社会价值观中占据上风，“经济增长”“收入第一”成为部分企业和群众工作和生存的唯一目标，对消防安全的责任意识不强，缺乏危机意识。企业片面追求经济效益，无视消防安全领域的法律法规。一些单位特别是企业单位往往片面追求经济利益的最大化，忽视消防安全，责任主体意识淡薄，内部消防安全责任制不明确、不落实，消防安全制度和操作规程不健全、不科学，不愿意在资金和人员上保证对消防安全的投入。思想上存在着火灾发生低概率的观念，即便是经公安机关消防机构检查指出了存在的火灾隐患和违法行为，也缺少积极整改的态度，而热衷于拉关系、搞公关，甚至宁愿接受行政处罚也不愿意实实在在的进行整改，致使单位长期“带病”生产、运行，火灾隐患不能在火灾发生之前得到有效整改。

2.2.4有些单位消防安全自我管理能力弱、水平低。有的单位即便在主观上很重视消防安全工作，但在经济社会快速发展的过程中，消防安全自我管理的能力和水平相对滞后。有些建筑和场所的规模、形式、功能均比以往传统的建（构）筑物发生了很大的变化，保护这些场所消防安全的手段也相应地采用了一些技术较先进、功能较复杂、操作较繁琐的自动消防系统和防火分隔设施等，由于这些单位自身消防认知和管理水平的不足，缺乏培养和引进专业技能和素质人员的观念，致使单位自身对这些场所检查与消除火灾隐患、操作以及维护保养自动消防设施的能力低下。

2.3公民消防安全意识淡薄，自救逃生能力差。鉴于当前社会消防宣传教育手段单一，公民获取消防常识的渠道不畅，加之公民的自身生命价值观不强，社会群众消防安全意识普遍较低。虽然近年来多起群死群伤火灾事故的惨痛教训，促使公民的消防安全意识有所提高，但与日常火灾防范、火灾事故应急处置所需的防火和自救逃生能力相比还有很大差距。许多公民甚至不知道如何报火警，更不会采取有效措施扑救初期火灾，特别是在老幼病残、鳏寡孤独等弱势群体中尤为突出，成为近年来火灾事故伤亡的主体。

2.4经费投入不足，消防设施和人力缺口严重。消防投入的规模可以用消防经费支出占当年国内生产总值的比重来衡量，西方发达国家消防机构经费占国内生产总值GDP的比重平均在0.26%，而我国平均占比仅在0.056%左右，远远落后西方发达国家，全国消防基础设施欠账缺口资金达220亿元左右，经费增长远远落后城市化发展的需要。另外，消防警力与改革开放之初相比只增长10%，几乎保持在当初的规模水平，而城市建设项目、消防重点单位、公共娱乐场所、防火安全检查等监督任务均是当初的10倍以上，火灾起数增长了600%[3]。消防设备滞后、消防官兵所承受的巨大工作压力等问题均导致消防工作质量的下降，投入与需要的矛盾日益突出。

消防安全问题属于公共产品范畴，其所产生的效益是隐性效益，不直接反映在直观层面上，而是体现在社会运转的全过程中，不发生事故才能保证经济社会的稳定发展。

3.我国大中城市消防安全管理模式的改革与创新策略

新修订的《消防法》把“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”明确为消防工作的基本原则。也就是要建立一种以政府为主导，消防责任主体多元化的全民消防新机制，以充分发挥各种社会资源的作用，形成整体合力，提高消防安全管理能力。

3.1加强政府的宏观消防安全管理职能

3.1.1完善法制体系，因地制宜发挥政府职能

美国等市场经济国家的经验证明，在现代化过程中，健全的法治是从根本上解决消防安全问题的必由之路。我国于1998年4月颁布《中华人民共和国消防法》，并于2008年进行修订，从战略角度上为消防安全管理提供了较为全面的法律依据。消防安全管理的法制管理，一是各级地方政府要结合地方实际，把实际消防工作的成功经验和创新成果上升为地方法规，完善地方性消防标准和技术规范；二是要细化分解消防目标任务，加大量化考评力度，严格依照规定落实消防前置审批，做到各司其职、各负其责、齐抓共管；三是要转变执法观念和执法模式，打击消防违法行为时做到依法行政、规范执法。另外，政府还应该大胆创新，建立能够激发社会全体参与消防工作的机制，如广东省东莞市出台的“火灾隐患有奖举报制度”就是一个非常好的例子。三是要争取各级党委、政府和公安机关更加重视和支持。消防监督警力不足的矛盾十分突出，如果仅仅依靠这么少的警力和消防部门一家的力量，督促整改火灾隐患、宣传教育提高公民消防意识是不现实的，也是不可能完成任务的。所以，我们只有立足当前，着眼长远，紧紧依靠各级党委、政府和公安机关，积极汇报，当好参谋，不断完善区域及单位火灾危险性和消防安全保障能力评价、火灾隐患举报和整改、重大火灾隐患公示和政府挂牌督办等长效机制，着力调动各级各有关方面的主动性、积极性，才能变“被动防御”为“主动进攻”，牢牢把握火灾预防工作的主动权。对少数法律规定不统一的问题，要加强协调，确保法制的统一性。在国家立法周期较长的情况下，要加快地方消防立法进程，创新法规，完善消防管理政策支持依据。三是推动制定相关法规、标准或措施，便于相关部门明确职责，分管把关，协同落实。把多年来形成的行之有效的消防安全委员会制度、政府消防联席会议制度、重大火灾隐患政府挂牌督办制度等工作成果上升为地方性法规，以法律形式固化、完善，形成消防安全管理的长效机制。

3.2引入市场机制，建立立体化、多层次的融资渠道

单纯依靠政府投入对于解决消防经费不足的问题存在很大的难度，因此适当引入市场机制，扩宽资金筹集的渠道和方式，建立多元化、市场化和国际化的资金蓄水池，也是一种消防安全管理模式的创新。

3.2.1适度运用民营或个体资本来弥补消防安全投资的不足。改革开放以来，非公有制经济迅猛发展，民营或个体资本逐渐进入城市改造、社区建设、房地产开发等领域，部分资本也已进入消防产品的生产、室内消防设施的安装领域，非公有资本已经开始对消防安全的发展产生影响。所以，在法律制度允许的条件下，允许非公有资本进入法律法规未禁止的的领域，是一种多赢的发展方式；

3.2.2加强国际消防安全的多维度合作。首先，鼓励消防学术科研部门加强国际间的合作，积极借鉴国外消防研究经验，以提高我国消防科技研发和产品转化能力，因为我国目前急需生产实用、技术先进、自动化程度高的灭火抢险设备来缓解警力不足、任务重的状况；其次，加强与国际金融保险业的合作，积极争取国际金融组织的资金支持。国际金融保险业已进入中国多年，早已广泛地涉及消防安全领域，基础设施是否承保和保费的高低，这将对我国消防安全起到极大的影响。

3.3构建信息通信保障系统，实现消防安全管理信息化

21世纪是一个由网络构建的具有全新意义的信息社会，信息技术和信息经济的高度发达对整个社会的发展产生了决定性的影响。现代消防安全管理，自然需要发达的网络技术和信息技术来增强消防救援能力，消防卫星通信网、短波通信网、同频同播网、高清视频会议系统、大比例尺电子地图、GPS终端等通信网络及设备的运用都是现代化消防力量中必不可缺少的。

3.4增强社会单位消防安全的自我管理能力

社会经济发展带来的各类单位数量不断增加、日益严峻的火灾形势和消防监督检查工作面临的庞大体量都提示我们，社会单位是自身消防工作的责任主体，建立社会单位消防自主管理机制是单位生存发展的需要，也是社会化消防工作的客观规律所在。社会单位在消防安全工作中的角色任务就是把消防工作当作其内部的工作，实行“管理自主、隐患自除、责任自负、接受监督”的消防安全管理机制，提高社会单位自身预防和抗御火灾的能力。

社会单位应当建立健全职工消防安全培训制度。将消防培训纳入职工培训之中，定期组织员工学习防火灭火知识，定期进行消防演习，这些都是提高社会单位应对安全事故能力的高效方法。在加强单位消防安全管理中，应借鉴ISO(质量管理体系认证)管理办法和安全评估做法，建立符合不同行业特点的单位消防安全管理认证体系，开展重点单位消防安全等级评估，将评估结果应用到企业信贷、保险、行业评级、评价中，推动将单位消防安全状况纳入社会信用体系（当前“防火墙”建设中，单位“四个能力”建设主体作用不强，就是要跟进这些措施，促进其主体作用的发挥）。通过实行信用分类监管实现科学分配消防监督警力，提高消防监督的针对性和有效性，发挥消防监督对社会消防安全的宏观控制作用，推动社会单位持续改进自身消防安全管理。同时，要积极探索建立注册消防检查员制度，强化单位消防安全管理人制度，推动实现单位消防安全管理人员的职业化、专业化，为社会化消防工作提供人才支撑。

3.5加大社会公众的消防安全素质教育力度

国内外的统计资料表明，70%-75%的火灾事故是由操作者的不安全行为引发的，火灾事故中人为的原因∶管理原因∶物质原因=5∶4∶1。消防意识淡薄，缺乏最基本的预防、处置火灾能力和火场逃生知识，是很多火灾惨剧发生的直接原因。社会公民的消防安全意识和行为可以折射出社会文明的程度，因此要提高我国社会消防文明程度，就必须通过教育来提高社会公民的消防安全行为能力。

3.5.1推行公民消防终身教育

传播学研究认为当信息重复超过一定频率时，人脑会自然形成对该信息的记忆，生理学上也有相似的研究显示当信息重复或者事件重复发生，人会对该信息和事物形成条件反射。推行公民终身消防教育，就是利用这种重复原理来提高人们对安全事故的自然应对能力。为减少人们在接受消防安全终身教育时的厌倦感，针对不同教育阶段，可以有针对性的采取与年龄阶段相适应的不同的教育方式，以发挥很好的宣传教育作用。例如对孩子进行的消防教育，形式必须丰富多彩，消防学校、消防夏令营等都是比较有效的消防教育形式，针对大学生则可以采取稍微严肃或深刻的体验式教育、研究式教育。

3.5.2完善消防教育培训体制，逐步把消防教育纳入国家的教育发展规划。

通过建设消防职业学校或培训中心，在普通大学开设消防专业，使消防在学术理论上和人才储备上得到保障，实现知识、人才与消防事业的发展基本适应。消防教育要纳入院校教育之中，各高等、中等院校要结合各专业的特点，在教科书、师资队伍、教育硬件设施上也应该给予重视，避免“有名无实”现象的出现，因为消防是一门实际操作性很强的学科，脱离实际的纯理论教育没有意义。除此以外，消防教育基地的建设也是非常必要的。

3.5.3发挥大众新闻媒体的宣传教育作用

著名传播学大师麦库姆斯和D.L.肖认为，大众传媒具有一种为公众设置“议事日程”的功能，媒体的新闻报道和信息传达以赋予各种“议题”不同程度的显著性的方式，影响着人们对周围世界的“大事”及其重要性的判断。简单说来，就是新闻媒体不仅仅只是向公众提供一个简单的事件和问题，而且还通过多次报道潜移默化地影响着人们对该问题的看法和态度，其报道的次数越多、强度越大，该问题在公众心中的印象也就越深。这就是媒体会被当做“党政喉舌”“国家意识工具”的原因，当然这一特点也可以运用到消防安全教育中来。消防部门可以依托广播、电视、报刊等主流媒体和新兴媒体，应用短信、建筑、楼宇电视、网站论坛、微博、QQ等媒介，高频次、高密度普及消防知识，报道防火灭火经验和火险隐患、火灾事故及其教训。通过大众新闻媒体，将消防宣传作为一种常态行为，营造全民消防的氛围，对增强全民消防的我意识具有重要作用。

3.6全面实施保障工作，建立科技兴消新机制

应以信息、科技手段为支撑，依托互联网技术搭建全面覆盖、联通共享、功能齐全的社会消防管理服务综合信息平台，大力推广应用消防新技术、新产品，实现消防管理效能最大化。

3.6.1推进消防信息化建设。积极整合应急资源。健全完善应急实力、应急预案、应急物资、专家及及社会资源、灾害事故分析与评估等数据库，与省、市、县政府应急指挥中心有效对接，搭建政府统一领导下的以抢救人民生命财产为主的一体化指挥平台。

3.6.2加强消防执法信息化建设。搭建消防行政许可受理、移动执法、消防业务咨询、火灾隐患举报、网上评警、网上培训“六大平台”。为一线消防执法人员配置具备现场摄像、音频采集功能的现场执法记录仪器，以信息化手段提高消防执法水平。

3.6.3加强行业管理信息化建设。开发消防产品监督管理系统。建立消防产品身份验证和消防产品信息登记发布制度，实时掌握消防产品流量、流向，防止假冒伪劣产品流入市场。开发中介服务组织管理系统。坚持培育发展和监督管理并重，加强对消防中介服务组织的引导和监督，推动其依法、有序发展。开发消防工程从业人员培训、考试系统。加强对消防工程设计、施工、监理人员的管理和培训，切实提高从业人员业务水平。

3.6.4加强社会火灾防控信息化建设。开发乡镇、街道消防安全管理信息化平台，指导推动消防基层基础工作有效落实；开发社会单位“四个能力”建设管理系统，实现单位管理信息网上录入、实时查询、远程指导、交流互动。加强对重点单位、重点行业的远程监控，由政府投入与单位联网，设在支队“119”调度中心，实时监控重点单位自动消防设施、值班人员、防火巡查等情况，使单位消防动态牢牢掌握在消防指挥中心，真正做到早发现、早处置，确保消防安全。

3.6.5研发推广消防新技术新产品。要积极鼓励和支持针对化学物品、高层地下建筑、人员密集场所等涉及公共消防安全的，以抢救人员生命为主的防护、处置与救援的理论创新与技术研发，为消防队抢险救援和灭火作战提供技术保障。大力推广声光警示诱导装置、新型防火阻燃材料、红外感应人员自动计数器、楼层显示器、自动报警逃生门锁、独立报警器、电子巡更等消防新产品、新技术，用科技手段降低火灾风险。