浅谈当前火灾调查工作存在的几点弊端

【慧聪消防网】火灾事故调查工作是公安消防部门的一项重要任务，其目的就在于查清火灾原因，从中吸取必要的教训，采取有针对性的整改措施，防止类似的事故再次发生，同时也为研究火灾发生规律，预防和扑救火灾提供科学依据。其作用不可小视，但在当前火灾调查工作中，由于现行的相关法律和法规不完善，造成火调工作在立案受理、原因认定、责任追究、损失核定等方面存在一些不适应操作性的问题，现笔者结合自身基层工作实际，就如何加强完善火灾调查工作谈几点看法。

现行对火灾事故调查工作作出明确规定的法律法规仅限于《消防法》和公安部颁布的《火灾事故调查规定》及其相关解释，其中《消防法》仅仅规定了公安消防机构调查认定火灾原因、核定火灾损失和查明火灾事故责任的权利及粗略的范围，而公安部施行的《火灾事故调查规定》也仅在调查程序上作出了一些原则性规定，但针对具体的火灾事故调查，可操作性不强，不能适应新形势的需要。

一、火灾事故调查工作缺乏立案标准没有明确的级限。全国各地每年发生的火灾起数不下数十万次，按照《消防法》的规定公安消防机构如对每一起火灾都进行调查，那将要消耗大量的人力、物力、财力，例如：我县全年火灾发生多达300多起，如要每起都调查则意味着全年365天都要进行火灾调查工作，这与当前消防工作的开展无疑是不利的。为了有效的开展火灾调查工作，公安部对基层派出所的消防工作职能作了一定的规定，但在各地对火灾事故调查这一工作上标准不一，什么样的火灾需要公安消防机构参与调查？什么样的火灾需要公安派出所参与调查？目前全国没有统一的标准，由此产生的推委扯皮屡见不鲜。

二、火灾事故调查的原因缺乏明确的统一性，现行的火灾事故原因大致分为以下3类“放火、失火、意外火灾”，其中对失火的原因又大致分了6类，生活用火不慎、电气设备安装或使用不当、违反安全操作规程、静电、雷击放电、爆炸、爆燃、用火作业不当等，这些用语都没有明确的相关法律或法规解释和要求，往往由于办案参谋的个人素质不同导致公安消防机构在调查火灾事故中出具火灾原因认定法言法语不标准，随意性较大，从一定程度上影响了消防部门火灾调查的权威性。

三、火灾事故责任认定没有明确的依据，可操作性不强。按照《火灾事故调查规定》，火灾事故责任分为四种（直接责任、间接责任、直接领导责任、领导责任），但由于四种责任无明确的法律界定标准，并且与司法部门对事故处理的责任划分标准不统一，不仅火灾事故责任不好界定，而且在对有关责任人处理过程中，依照的法律和法规太欠缺，也容易造成一些火灾责任人得不到应有的追究，例如：《消防法》中只对过失引起火灾尚未造成严重损失的人员给予了明确的处罚规定，但依照《火灾事故调查规定》中的责任规定，对领导责任、直接领导责任、间接责任就无法给予处理，这在一定程度上为消防安全责任制的不落实制造了温床。

四、对火灾损失的核定法律性质不明确，且依据的标准缺乏法律的权威性。按照《消防法》的规定，火灾损失统计和火灾损失核定的目的，是便于国家掌握火灾情况，分析火灾规律，提出预防和扑救的措施，加强消防监督，为消防工作决策服务，是一项专业性很强的国家统计行为。但在新的形势下，当前公安消防机构出具的《火灾直接财产损失核定书》被当事人视为是维护其利益的标准，并广泛的用在法律诉讼纠纷中，致使公安消防机构作出的火灾损失核定行为逐渐被认为是一种具体行政行为。但由于火灾直接财产损失的核定行为是否为具体行政行为只有公安部以批复的形式作出过解释外，同时公安消防机构损失核定所依据的标准也只是公安部、劳动部、国家统计局联合颁布的行业标准，缺乏法律的权威性。导致在司法实践中，各地司法机关对由公安消防机构作出的火灾调查和损失核定等行为认识不一致，导致在诉讼纠纷中经常成为争议的焦点，并由此引起行政诉讼纠纷。

五、"两案"办理不规范。公安部《刑事案件管辖分工规定》和《关于公安消防机构办理刑事案件有关问题的通知》赋予了公安消防机构办理火灾刑事案件（失火案、消防责任事故案）的职能，但各地追究"两案"刑事责任的标准不统一，侦破、询问、提审、举证等程序和刑侦职能不明确，办案手段缺乏，办案经验不足，在具体办案工作中还存在许多问题，致使部分犯罪嫌疑人未能受到应有的法律制裁。

以上几种现象充分说明了现行火灾调查的相关法律法规已不能适应新形势下火灾调查工作的需要，针对这几种问题，笔者提出以下几点建议：

一、提高认识，高度重视火灾事故调查工作。火灾调查是公安消防部门一项重要的基础工作，查明火灾原因，统计火灾损失，分析火灾形势，是为消防工作决策的重要依据。各级公安消防部门主要领导应高度重视火灾事故调查工作，紧紧围绕改革发展稳定的大局，认真分析火灾原因调查工作中存在的各种问题，结合本地实际，研究加强和改进火灾调查工作的新措施、新方法。要建立健全火灾调查工作制度，规范细化操作程序，切实加强人财物保障，给予必要的政策倾斜。

二、健全机构，成立专门的火调职能部门。自上而下地建立火灾事故调查部门和人员编制，配备相应的器材和设备。省级公安消防部门应成立火调处，负责全省火调工作的专业技术指导和组织特大火灾事故调查工作；成立省一级火灾事故原因鉴定中心，增加专业设备和专业技术人员负责对各类火灾现场提取物证的分析处理工作。市级公安消防部门应成立火调科，负责辖区内火调工作的技术指导和组织重大火灾事故调查工作；基层公安消防机构应确定两名以上的火调员，除负责本区火灾事故调查和认定外，参加支队组织的全市重、特大火灾的调查工作。总之，在人员编制上要增加火调部门的技术力量，做到专人专用，尽力消除目前身兼数职的现象。

三、抓紧完善现行的法律法规。要在广泛调研的基础上，加快《消防法》和《火灾事故调查规定》等法律、规章的修改和完善，针对当前消防工作的新形势、新特点和涉及火灾调查法律法规中的空白，建立起与火调工作相衔接的消防法规体系。一是确立火灾事故调查工作办案标准和程序。建议参照行政处罚，设定不同标准的调查程序，可以设定一般程序和简易程序。笔者建议重特大火灾由公安消防机构按一般程序立案办理；在一般火灾中有以下一种或一种以上情况的由公安消防机构立案处理：（1）直接经济损失在5万元以上的；（2）有2人员伤亡的；（3）社会影响较大的；（4）依法需要行政处罚的。其余火灾由公安派出所按照简易程序进行登记处理。二是火灾损失统计。火灾损失统计和核定是两个不同性质的工作，损失核定具有一种具体行政行为性质，他的法律效力在于可作为民事诉讼损害赔偿的依据，而损失统计不是一种具体行政行为，仅作为一种官方数据，予以公布，不能作为民事诉讼证据。笔者建议，参照其他国家的做法，只作火灾损失统计，取消火灾损失核定工作。有权益诉求的火灾损失应由专业服务机构来核算，法院来认定。三是建议取消单独的火灾事故责任认定，将火灾事故责任认定融入行政处罚、行政处分或者民事、刑事审判之中，既在调查过程之中，认为应当承担行政责任的，直接给予行政处罚，需要承担刑事责任的移送司法机关，民事问题则由当事人自由处理，这既达到了落实责任的最终目的，也体现法治精神。四是火灾原因认定和火灾责任认定应属一种具体行政行为，我们认为与其让司法机关直接来审查我们所作出的行政行为，不如在立法时考虑设置必要的复议前置，把争议解决在行政诉讼前，或者在《消防法》修订时，规定火灾原因和责任认定经过重新认定后为终结认定行为。五是明确放火案件移交程序。建议在修改《火灾事故调查规定》时，明确放火案件移交的条件、程序以及资料。