地方政府消防规章立法过程分析_防火研究及其他论文_慧聪消防网

【慧聪消防网】摘要：本文主要分析了地方政府规章的立法项目选择、规章起草应注意的问题、征求意见、报送审批、规章备案审查等五个立法过程，并结合参与立法工作的实践提出了在立法过程中应当注意的问题。

主题词：规章；立法；程序

地方政府规章是指《立法法》规定的有立法权的人民政府制定的规章。地方政府消防规章立法过程大致分为立项论证、起草条文、征求意见、审批、备案等五个步骤。本文结合笔者参与的《文物单位消防安全管理办法》和《城市消防规划编制与实施办法》等规章的立法工作，对立法过程进行分析

1.立法项目的选择

1.1选择立法项目

由于消防法律体系建设还不完善，而且由于全国各地的经济社会发展平衡，这就给地方性消防法规规章创造了一个较大的空间，但并不是所有的不完善的地方都需要有立法的形式加以解决。笔者认为在国家消防法律法规没有规定、虽有规定但不明确或者已经不适应现在的形势，涉及规定多个行政部门职责、需要增设行政处罚、行政许可、行政强制等方面应当采用立法的方式加以解决。在国家法律已有规定，只是需要让规定更详细便于操作就可以采用公安厅（局）、消防总队的正式文件公布在消防机构内部实施，但指定内部规范性文件应当避免减少行政相对人的权利。如：公安部73号令中规定的几个执法程序就可以做出详细规定后，以公安厅或消防总队的名义公布实施。

1.2论证立法项目

要在消防机构内部广泛征求意见，分析那些问题还没有规定，这些问题那些是带有全局性的问题，那些是在修改其他法规规章中就可以完善的。如：某消防总队2001年内部征求立法项目时，就曾提出要对“各行政部门的城市公共设施建设管理职责”加以规定，但笔者认为，这个规定可以在修改《消防条例》时进行规定而没有必要单独进行立法。当时提出“文物古建筑的消防管理部门职责不明，执法没有可依照的法律”总队和防火监督部领导认为这是亟待规定的带有全局性的问题，因此将文物古建筑的消防管理立法作为2002年度立法计划，通过政府规章加以规定。通过论证立法项目，一定要明确通过立法要达到的目的，要解决的问题，立法实施后要起到的作用。

1.3审定立法项目

在选定立法项目后，不能急于起草条文，而应当积极同政府法制办公室进行联系，征求意见。笔者在同政府法制办公室联系的过程中经常发现，一些行政部门将已经起草好的规章送审稿直接上报政府，而政府法制办公室在审查后发现这些送审稿国家已经有详细的规定或者根本没有立法的必要性，没有必要对此进行立法，导致这些行政部门浪费大量的人力、物力和财力。因此，在立法项目选定后，及时同政府法制办公室联系，介绍立法项目的必要性，在征得政府法制办公室的同意后，就可以组织人员起草条文。

2.起草规章要注意的几个问题

2.1广泛收集资料

消防工作是一项涉及社会方方面面的社会性工作，因此在起草法律法规时，务必广泛收集相关的法律法规和国务院、省级人民政府的文件，不能仅仅局限于消防法律法规。如：在《城市消防规划编制于实施办法》的立法过程中，广泛收集了城市规划、消防、国土资源、财政、计划等方面的法律法规，以及国务院和这些部门的正式文件和各部门的“三定”方案，总计30多份。

2.2条文抄袭是禁忌

我们经常看到很多地方政府规章在抄袭上位法的已经有的规定，如有些行政部门直接将国务院的行政法规照搬照抄，只将国务院某部门的称呼改为省（市）某部门，其他地方未作大的改动，没有结合自身实际，创制某些规定，这势必将造成立法资源浪费。在消防立法的起草过程中应重点针对《消防法》等全国人大、国务院、公安部等有立法权的单位制订的法律、行政法规、部门规章中不明确、没有规定的内容进行详细规定。例如：公安部的《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》对单位应当履行的消防工作职责作了明确细致的规定，地方性政府规章就没有必要对此做出重复规定。重复规定还将导致上位法修改后，与其具有相等效力的法规、规章或者下位法也必须修改，否则法制不能统一，将影响消防工作的顺利开展。

2.3消防技术问题的处理

消防工作是技术性很强的一个工作，消防监督执法工作一方面依照消防法律法规，另一方面又依照消防技术标准、规范，因此，在地方政府消防规章的起草过程中就可能存在消防行政管理问题和消防技术规范存在交叉的地方。如：公安部《公共娱乐场所消防安全管理规定》（公安部令第39号）第九至十三条规定的内容在《建筑设计防火规范》（GBJ16-87）中就有规定。笔者建议在规章的起草过程中尽量不要规定消防技术性问题，无论是否消防技术规范有所规定。笔者在起草《文物单位消防安全管理办法》初稿时，曾对酥油灯与哈达等可燃易燃物的距离等内容参考《防火手册》等资料作了明确的规定，但考虑到《防火手册》上提供的数据并没有可靠的实验作为依据，同时各文物古建筑内的情况并非完全一致，因此在修改时用“有一定的安全距离”等较为模糊的语言进行代替。在实际的监督检查过程中运用此办法时，消防监督员针对特定环境，用消防监督工作经验进行要求。

立法起草过程中，如果消防技术标准、规范已经做出了规定，可以直接在条文中明确：“应当严格执行有关消防技术标准和规范。”较多的技术问题消防技术标准、规范没有规定，笔者建议通过制定地方性消防技术标准或者通过制定技术实施细则加以解决，对技术问题较少又不能用模糊语言替代的，但又确需规定的，可以在条文中规定，但应注意规定的内容是否有详细明确的实验数据作为依据，是否有国外最新的消防技术规范对此进行了规定；规定的内容是否在规章实施执行过程中可以通行，为此还可以针对不同的对象、环境进行专题调研或者组织权威专家论证。

2.5立法说明非常关键

规章起草完成后，一般都需要撰写立法说明。立法说明主要包括以下几部分：立法的必要性分析、可行性分析、起草过程、立法依据的法律法规、重要问题的说明等五部分。立法说明的重点是立法的必要性分析、重要问题的说明。

立法的必要性分析一定要说理透彻，可以用和立法有关联的特大火灾事故、数据说明，必要时可采取图表等方式。例如：在制定公众聚集场所消防管理规定时，可以用洛阳东都商厦特大火灾事故、新疆克拉玛依友谊馆特大火灾事故、沈阳商业城特大火灾事故进行类比说明。笔者在起草《城市消防规划编制与实施办法》的立法说明时，就用各城市应有的公共消防设施数据同实有的数据进行比较，阐述立法的必要性。通过立法必要性的分析，强调在本规章规定的内容现在是社会消防安全工作的薄弱环节，极易发生重特大火灾事故，造成社会的不稳定；只有尽快通过实施该规章，才能减少或者避免重特大火灾事故的发生。

重要问题的说明，主要是说明以下几方面的内容。一是对立法创制的条文一定要有详细的说明和解释，创制依据、必要性、可行性，是否与上位法冲突。二是对条文中涉及行政许可、行政处罚、行政强制的内容进行说明，明确这些规定都是在《行政处罚法》、《行政许可法》允许的条件下制定的。三是涉及其他行政部门社会消防工作职责的，一定要明确给行政部门设定的职责既符合该部门的“三定方案”，又已经征求过该部门的意见并得到同意。

3.征求意见

在规章的条文初稿和立法说明起草完成后，一般先在防火监督系统内广泛征求对规章初稿的意见，特别是要征求基层消防监督员的意见，让他们从可行性和操作性方面提出具体的修改意见，必要时可指定各基层消防监督单位的骨干消防监督员到总队召开征求意见会，当面征求意见。对涉及较多行政部门的规章，在内部征求意见后，可将初稿送相关的行政部门书面征求意见，以免在以后的工作中造成被动。在征求内部和各行政部门的意见后，应参考修改意见对规章的初稿进行修改完善，在总队行政办公会议上进行审议，形成送审稿，报送人民政府法制办公室进行审定。一般情况下，法制办会召开有相关部门参加的，政府分管秘书长主持的专题会议，对送审稿进行专题讨论研究，并形成专题会议纪要。会后，应根据会上提出的意见会同政府法制办再次对送审稿进行修改完善，形成草案。

4.报送审批

规章草案形成后，一般情况下，需将草案通过公安厅（局）以请示上报同级人民政府，如：《×××公安厅关于提请×××人民政府审议××××消防安全管理办法的请示》，该请示一般应将《××××消防安全管理办法》和《××××消防安全管理办法的立法说明》作为附件，一并上报。人民政府在收到请示后，根据政府日常工作计划和政府主要领导的在位情况，安排有政府领导（正副省长、市长、主席）、秘书长、各相关部门主要领导参加的人民政府常务会议审议该草案。

报送请示后与召开常务会议前，一般都有一个月左右的时间，在此期间，作为规章的起草部门—省级公安消防机构要抓紧利用这段时间，做好下列工作，防止立法工作在最后审批阶段出现波折。一是要积极同政府的主要领导汇报此项规章立法的必要性、可行性；二是逐一列出规章中涉及的行政部门，积极同这些部门的主要领导、一把手做好沟通工作，切实防止在政府常务会议上，因这些部门领导不了解情况，干扰政府领导决策。

召开政府常务会议时，政府一般都会要求起草部门—公安消防机构列席会议，对规章中的一些问题进行说明，解答政府领导对规章草案的质疑。常务会上，参会领导都会提出一些修改意见，明确是否规章通过，并形成会议纪要。

常务会结束后，消防机构应会同政府法制办公室，按照会上提出的修改意见，进行修改，然后由省长（市长、自治区主席）签署××××人民政府令颁布实施。根据《立法法》的要求，法律法规的颁布时间和实施时间一般要有一个月以上。笔者建议，规章颁布后，要针对该规章的宣传范围、涉及的社会范围等情况综合考虑，留有充分的时间准备实施。

5.规章备案审查

根据《立法法》的规定，为保证国家法制统一，在规章颁布后的一个月内，要将颁布的规章及其立法说明由政府法制办公室以同级人民政府的名义报送国务院法制办公室备案审查。审查的结果目前都在中国法制出版社每月出版一期的《中华人民共和国新法规汇编》的附录《××××年××月报国务院备案的地方性法规和地方政府规章目录》上公布。一般情况下，只要未和该规章的上位法有明显不符，都会予以审查通过。

地方政府消防规章立法过程分析