对《消防法》修改草案若干意见的探讨

北京科学技术咨询中心消防科技咨询部专家组专家，原北京消防局高级工程师

杨渭根

最近，人大法工委正对《中华人民共和国消防法》修改草案征求意见。作为一名长期在公安消防战线工作的老同志，拟对修改草案中的若干问题与朋友们作些探讨：

一、历史回顾

从1951年12月公安部在治安行政局（三局）一处设立交通消防科（六科）起，1953年5月公安部三局设消防处（六处）；1955年11月10日经中央批准公安部成立消防管理局，列为公安部十七局，下设：办公室（含政工）、一处（消防监督）、二处（战斗勤务）、三处（技术装备）；1958年消防局由第十七局改为第七局。至今半个多世纪以来，公安消防战线随我国的经济恢复、五年计划到改革开放进入社会主义经济建设快速发展时期，公安消防战线发生了巨大变化。从消防法制建设看，从1957年11月29日全国人大常委会第86次会议批准由周恩来总理签署的《消防监督条例》至1984年5月13日第六次全国人大常委会第五次会议审议批准、国务院公布《中华人民共和国消防条例》到1998年4月19日第九届全国人大常委会第二次会议通过《中华人民共和国消防法》；我国的消防法制建设同样也发生了很大变化，为我国经济、科学、文化建设和人民群众的消防安全做出了重大贡献。从1998年《消防法》颁发以来，特别是进入新世纪我国社会主义建设正进入快速发展时期和建设和谐社会的重要历史阶段，对《消防法》进行修改是非常必要的。

二、当前社会消防工作中存在的若干问题

改革开放以来和从《消防条例》及《消防法》颁布以后的二十多年中，我国的消防法律、法规和技术规范、标准不断健全与完善，大大促进和保护社会建设安全健康发展；同时，笔者也认为由于种种原因不可避免地也存在一些问题或阻碍消防事业的发展，据个人观察及社会的反映，当前社会消防工作中存在以下比较突出的若干问题，建议通过《消防法》的修订与进一步贯彻预防为主、防消结合的消防工作方针，使我国社会消防事业更好、更健康地发展，为社会主义经济建设快速发展和创建和谐社会奠定更好的消防安全基础。

（一）消防宣传还有死角，执法不严比较普遍。如：常有电话问救火要不要钱；一些单位发生火灾报警时要逐级请示，火灾损失要层层审批；有的建筑表面看似有自动喷水灭火（有喷头），但未安装供水管道；有位从南方到北京投资的企业人士当众说：“消防设备就是糊弄消防部门的”（当时墙上已挂消防验收合格证），他还要求某监理公司对其原未作监理的项目提出监理证明，被当众拒绝；有些南方的设计、装修单位在北京研究工程设计时说，北京对工程设计要求严格，这是应该的，我们那里就不严；业内人士还反映，有的不到现场进行测试，就开消防验收合格材料……

（二）火灾统计不实问题长期存在，影响城市消防基础设施建设。发生火灾不及时报警，怕处罚；火灾损失层层剥皮，损失几百万、几千万报几万、一二十万或以设备事故了之，为什么，怕追究责任（单位、上级、管理部门都相似）；火灾死伤有指标，东区死的，可迁至西区，死的还可以变活，如此并不罕见。火灾少报、损失少算，自然影响消防基础设施投入，各地消防站（队）等基础设施达标较少，消防站点数量与消防车辆装备与发达国家和香港等仍有较大差距。

（三）有关部门不够重视总结大火经验教训，对消防工作方针研究不足。按照科学观点和全面风险管理原则，对于社会、对于城市而言，火灾时刻都可能发生，但只要认真进行防控，火灾是可以被遏制的；对于已经发生的火灾，特别是大火和特大火灾，全面总结其经验教训，对于有效预防火灾、制定完善技术规范和行政管理规定以及提高扑救火灾的技术战术水平，减少火灾损失与减少人员伤亡均具有重要意义。我们感到若干年来比较过去（上述两方面）相对不足，就震惊全国的乌鲁木齐特大火灾而言，至今未能见到有关部门全面总结报导材料；此次《消防法》修订草案，在重点工程的建审问题上所反映的问题，体现了对消防工作贯彻不力或存在某种片面性或受某些“理论”的影响，继续下去，可能对新时期消防工作的健康发展造成严重影响。

（四）城镇总体消防安全亟待提高。目前，我国城市化水平不高（仅约45％左右），当前正处于加速发展时期，城镇消防总体安全十分重要，它涉及城市建设方方面面，需要公安消防机构建审人员用心把握，与城市规划、供水、供电、供气、防灾减灾等各部门协调配合，提高整个城市的总体安全度。这方面的问题不断呈现，如我国中原腹地的一座中等城市，原来的化工企业处于城市边缘地带，但随着城市的迅速发展扩大，易燃易爆有毒化工设施逐渐居于城市中心区域，严重威胁城市总体安全，这种情况可能不是个案；再如南方某省城开发区的一外资企业，消防验收合格了，但该企业车间内存有许多可燃物，又与车间办公区相连。该厂消防控制室无人值班，也无接警纪录（仅在厂区的门卫室设一壁挂式控制器，有人兼管），这种情况怎么能真正保障开发区重要企业的消防安全。

（五）古建文物的灭火设施亟待加强。由于种种原因，目前我国古建筑内大多没有灭火设施，不能及时扑灭火灾，不少古建筑被毁于火海。

（六）消防技术规范需要进一步充实提高，建审队伍应当不断增强。

二、对《消防法》修改草案的若干建议

1、草案第十四条，关于公安派出所参与消防监督管理工作，我们完全赞成。其实，北京市从上世纪五六十年代开始，公安派出所就开展日常的消防监督检查；现在经济发展了，建设任务加重了，像居民家庭装修，社区建设等的消防安全工作应当交由公安派出所管理。

2、草案对于军事设施（第四条）提出公安消防机构协助。我们认为基本可以。因为军队的机关圣火设施大多建在城镇，是城镇建设的组成部分，而且像部队的文化、医疗等设施现在大多已面向民众，因此地方公安消防机构协助军事部门是有群众基础的；也是城镇总体消防的组成部分。北京市从上世纪六十年代以来，我们重点防火科（处）、建审科（处）在这方面都已协助军事部门作了许多工作。但是我们感到在文字上需要进行必要修改。建议改为“军事部门的消防工作，由其主管部门监督管理，军事部门的生活、文化、医疗等公共设施，公安消防机关可以协助”。（我们认为像军队的居住区、影剧院、俱乐部、礼堂、招待所、宾馆、医院等均可列为协助内容）

3、关于公安消防机构建筑设计审核工作，草案将此项工作交由中介机构负责。我们认为这样修订违背了消防工作的方针，严重影响防火工作。根据我国国情和消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，在我国社会主义经济建设快速发展和建设和谐社会的重要历史时期，应当在科学发展观的指引下，进一步加强这项重点防火监督工作的基础——建审工作。实际上，重点工程设计防火审核是与重点消防监督工作向配套的重要工作，是消防基础性工作之一。建设工作极为重要，中介机构无法取代。它涉及城镇总体规划布局的消防安全；涉及城镇建设的方方面面；涉及国家和地方一系列的重点经济建设项目的消防安全和党与国家、机关团体相关重要工程以及某些历史时期城市现代化建设的消防安全，关系重大；这些工程竣工后又往往都是各地公安消防机构重点监督管理的具体单位；因此，如果我们不在源头上（设计建设阶段）把关，到竣工及工程验收阶段再去处理“生米做成熟饭”带来的一系列问题，将工程建设中的种种矛盾直接转嫁于政府（首先是消防本身），必将造成严重后果，特别是影响到各级政府的公信力。我们认为，在这个问题上不能重走环保和医改“以市场为导向”所走的错误，应当吸取公立医院进入市场、“以药养医”带来的严重教训。

中介机构是商业行为、市场行为，与政府监督审核（无偿服务）在本质上是完全不同的，不能误导。过去，我国的《消防条例》、《消防法》在建审方面存在某些问题，不是理论或政府方面的问题，而是技术操作层面上的不足，主要是规定比较笼统，没有针对我国城镇建设任务繁重的具体情况。如何处理好可操作问题，主要是未明确分级管理、重点审核的基本办法，造成一些误解。北京市几十年来（尤其是改革开放以来）在建审方面实际做的或采用的基本方法就是分级管理、重点审核，成效甚好。基本保障了首都重点建设工程的消防安全；同时，还参与许多涉及城市总体安全、总体规划、控制性详细规划和防灾减灾规划以及生命线工程等一系列与建审密切相关的城市安全工程。总结过去几十年的经验，结合当前实际和相关部门近几年改革中的一些教训，我们建议在原《消防法》第十条的基础上进行修改，切实贯彻执行消防工作方针。宜修改为：

建设工程的消防设计、施工必须符合国家工程建设消防技术标准。建设、设计、施工、工程监理等单位依法对建设工程的消防设计、消防工程施工质量负责（建设工程含新建、扩建、改建及装修改造工程）。

按照国家建筑工程消防监督审核管理规定的重点建设工程消防设计单位，应当建立健全逐级防火审核制度，把好出图关；建设单位应当将重点建设工程消防设计图纸资料（或电子文件）送公安消防机构审核；未经审核或审核不合格的不得施工；重点建设工程竣工时，需要公安消防机构验收，未经验收或验收不合格的工程，不得投入使用。

经公安消防机构审核的建筑工程消防设计需要变更的，应当报经原审核的公安消防机构核准；未经审核的，任何单位、个人不得变更。

需经公安消防机构重点审核的建筑工程：

(1)国家和地方（或经济特区、开发区）的重点建筑工程

(2)与公众聚集场所和消防安全重点季度管理单位相应的建筑工程

(3)生产、储存、经营化学易燃易爆危险物品的工厂仓库以及转运、装卸上述物品的车站、码头、商铺等

[当前设计单位在消防设计方面存在的实际问题以及为什么中介机构不能取代消防机构审核重点建筑工程的相关原因，如必要我们可向法工委具体汇报]

4、其他需要修改的重要内容

(1)对照草案第二十七条、第二十八条，目前列入中介机构代理消防机构的工作已有多条。原来的无偿服务（政府工作），变为有偿服务（中介机构）增加了建筑成本，增加了社会纳税人的支出。据业内人士测算，仅这两条大致上每平米要增加6～7元（以北京而言，一年要多开支6～7亿元，全国要多花一百几十亿元）。由于法制不健全或执法不严，还滋生腐败问题，成为某些政府机构的灰色收入。对此类问题，建议法工委慎重调研，慎重处之。像草案第二十八条所涉及的火灾风险评估中介机构，更没有必要在《消防法》中专门列出。因为当前数百个评估机构早已包含各种险种的评估与理赔，不需要在《消防法》中重复提出，如有必要也应当由保险部门制定，我们应当集中精力把防火工作做好，减少市场对干警思想的干扰与影响；我们的法律更不能为某些利益集团充当保护伞。

(2)关于古建筑消防问题，草案在第三十一条规定，距离当地公安消防队较远被列为全国重点文物保护单位的古建筑群的管理单位，要求建立专职消防队，我们认为是必要的。

在此，我们提出古建筑消防的另一个重要问题：多年来，不少重要的古建文物单位设计了室内消火栓或自动喷水灭火设施，但有关部门或某些人往往以“修旧如旧”而不准安装。从国外看，如日本在京都、奈良的古建筑内设置了较完善的灭火设施。建国以来，从北京到各省的许多国家文物古建筑烧毁不少，为进一步保护我国的国宝——古建文物，建议有条件的重要文物古建筑内应当鼓励安装灭火设施，提高其防控火灾的能力。

(3)草案第四十三条提出县级以上地方人民政府应当落实消防工程责任制……，我们认为是很必要的。我们还建议：随着社会经济的快速发展，应当增强县级公安消防机构组织（尤其是经济发达地区），以适应社会主义经济建设及建设和谐社会的实际需要。

(4)草案第五十一条，关于人员密集场所防盗护栏、防盗窗等影响火灾时人们逃生与灭火救援问题。这类问题大量存在于居住建筑（公共建筑、工厂企业也不少），涉及社会方方面面（如治安管理、消防管理、市容管理……）情况十分复杂，建议暂不列入，进一步征求社会多方面意见，或以提倡技术手段（技防设施）取代护栏。

(5)草案第六十一条中最后一款强制执行机构，建议同该条第一款由公安消防机构提出意见，由县级以上公安机关执行或法院执行。

(6)草案第六十五条消防设施中，还应包括消防电源。在现代化建筑（无论工业还是民用）的消防设施均以消防电源为“源头”，离开消防电源，这些设施无法工作，故建议列入。

同时，在公众聚集场所建议增加影剧院、礼堂、俱乐部。