试论消防责任事故法律规制的缺陷和完善

慧聪消防网讯所谓消防责任事故，是指因为违反消防管理法规，从而引起导致财产损失、人身伤亡后果的火灾发生或者火灾损失扩大的事故。消防责任事故和违反消防管理法规行为是紧密相连的，只有当违反消防管理法规的行为和消防事故之间存在因果关系时，才转化为责任事故，才产生事故责任。因此，消防责任事故的前提是违反消防管理法规的行为，违反消防管理法规的行为有可能导致消防事故的产生或者损失扩大。欲实现对消防责任事故的法律规制，必须着眼于对违反消防管理法规行为的法律规制。对有可能直接会导致事故发生即导致危险状态发生的违反消防管理法规的行为，适宜用民法、行政法、刑法进行规制；对有可能间接会导致事故发生或者只会导致损失扩大的违反消防管理法规的行为，则以民法和行政法规制为宜。

一、消防责任事故法律规制的现状

针对消防责任事故的预防、责任追究和纠纷处理，我国主要通过民法、行政法、刑法对其进行规制。主要体现在，消防责任事故导致的赔偿等民事纠纷主要适用民法上有关侵权责任的规定进行处理；消防责任事故的预防则充分运用行政法规定进行规制；消防责任事故的责任追究则主要适用刑法。（一）民法上的规定。消防责任事故对受害人造成的人身损害和财产损失显然构成了侵权。因此，《中华人民共和国民法通则》、2009年12月26日经第十一届全国人大常委会第十二次会议通过于2010年7月1日起施行的《中华人民共和国侵权责任法》中有关侵权责任的规定以及最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见和最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释，可以作为处理该类纠纷的民法依据。（二）行政法规的规定。现行《消防法》通过为单位设定“全面负责”的主体责任以及消防安全责任人、管理人等制度以及岗位职责为消防安全责任事故的预防织就了一张严密的“责任网”。同时，《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国安全生产法》等也为消防责任事故的预防提供了部分依据。如《治安管理处罚法》第三十九条规定：旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员，违反安全规定，致使该场所有发生安全事故危险，经公安机关责令改正，拒不改正的，处五日以下拘留。（三）刑事法律的规定。《中华人民共和国刑法》第一百三十九条规定：违反消防管理法规，经消防监督机构通知采取改正所示而拒绝执行，造成严重后果的，对直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本条就是有关“消防责任事故罪”的规定。另外，在某些情况下，也可适用重大责任事故罪、危险物品肇事罪等对消防事故刑事责任进行追究。

二、消防责任事故法律规制的缺陷

（一）纠纷处理方面的缺陷。消防责任事故发生后，可以说有关方面面临的最棘手的问题便是纠纷的处理。综观我国目前的法律规定，处理消防责任事故纠纷的法律规定至少存在以下问题：一是法律规定过于原则且有片面之嫌。如上所述，我国目前对于此类纠纷，主要依据《民法通则》和《侵权责任法》进行处理。众所周知，《民法通则》制定实施于上世纪80年代，规定过于原则的问题早已显露，极大地制约了其处理纠纷的效能。《侵权责任法》在面对该问题时也仍然存在适用性不足的问题。该法第三十七条规定：宾馆、商场……娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者，未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承担赔偿责任。因第三人的行为造成他人损害的，由第三人承担侵权责任；管理人或者组织者未尽到安全保障义务的，承担相应的补充责任。那么，发生在非公共场所的消防责任事故产生的纠纷如何处理？《侵权责任法》没有做出规定。二是专门法没有与一般法进行衔接。无论是《民法通则》还是《侵权责任法》，都是处理民事纠纷的一般法，对消防责任事故纠纷不可能也没必要规定的面面俱到。对该类纠纷的处理进行规定的任务只能由《中华人民共和国消防法》等专门法进行具体规定。只有这样，才能既全面又准确地对消防责任事故纠纷进行有效规制。但是，遗憾的是于2009年5月1日正式实施的《中华人民共和国消防法》没有对消防责任事故甚至火灾事故的处理进行专门的、详细规定。作为《消防法》配套规定的公安部规章《火灾事故调查规定》规定的“火灾事故的处理”也仅仅是从消防部门的立场出发对如何处理火灾事故进行规定，没有涉及“纠纷处理”这一关键问题。可以说，《消防法》对“火灾纠纷处理”这一老大难问题依然延续了以往的回避的态度。

（二）责任追究方面的缺陷。我国通过现行《消防法》浓墨重彩地对违法行为进行了规制，而忽视或者漠视了对违法行为导致的责任事故的规制。理论上，对违法行为的规制固然可以起到阻断违法行为向责任事故的发展路向，但是，实际中，频发的火灾事故（其中责任事故所占比例应不在少数）却无情地击碎了理论的美好期待。实践证明，对消防责任事故规制基点的提前并不能完全预防责任事故的发生，必须考虑责任事故发生后我们该如何办。这就涉及到责任追究。实务中，关注点往往集中在防止“以罚代刑”的错误做法上，而忽略了“只刑无罚”的立法失误，这种失误必然导致“只刑不罚”的不合理做法。

（三）事故预防方面的缺陷。本文拟把违反消防管理法规的行为分为一般违法行为和严重违法行为。前者在我们的日常执法工作中经常会碰到；后者则是因为违法而导致的一种危险状态出现。目前存在的问题是：对危险状态的法律规制层次太低，不够权威。对消防责任事故危险的预防，目前主要有两各方面的规定。一是由系统内的法规进行规定。《消防法》没有明文规定，而是由其配套的公安部规章《消防监督检查规定》规定的，层次过低。二是由消防法的近邻法规定。《治安管理处罚法》第三十九条进行了规定，即上文提及的“危险预防条款”。该条款存在不利于消防部门执行、规制面过于狭小等问题。

三、消防责任事故法律规制的完善

完善对消防责任事故的法律规制，重点是健全针对“危险预防”、“责任追究”、“纠纷处理”等环节的法律规定。通过上文分析，目前来看，关键在于作为消防行政基本法之《消防法》的完善。

（一）构建健全的事故危险预防体系。

要加强对消防责任事故危险的预防，必须加强对“人”（建筑所有人或者占有人、使用人）和建筑这两个对象的规制。可以采用两个途径：一是直接提高规定的法规层级，在条件适宜时直接将《消防监督检查规定》中有关“严重威胁公共安全的危险状态”规定提升至《消防法》进行规定，从而加强对“存在消防责任事故危险”的建筑物的规制。二是借鉴《治安管理处罚法》第三十九条规定，大幅拓宽“危险预防条款”的适用范围，在《消防法》中规定，凡是列入消防监督管理范围内的场所或者建筑的所有人或者占有人、使用人，违反消防安全规定，致使该场所有发生火灾事故严重威胁公共安全的危险，经公安机关消防机构责令改正，拒不改正的，处五日以下拘留，从而加强对导致危险状态发生的“责任人”的规制。

（二）构建完善的责任追究制度。首先，建立消防责任事故的行政责任追究制度。具体做法是在《消防法》第六十四条增加一项“违反消防管理法规，引起火灾事故或者导致损失扩大的”条文规定，从而完成消防责任事故行政责任追究与刑事责任追究的衔接。其次，修改现行刑法关于消防责任事故罪的规定。简化该罪的犯罪构成，取消“经消防监督机构通知采取改正所示而拒绝执行”这一被学界和理论界广为诟病的规定，从而达到扩大消防责任事故罪的适用范围，更好地震慑消防责任事故犯罪，更有利于在全社会树立消防安全责任意识的效果。

（三）构建完整的纠纷处理制度。首先，消防立法者、广大的执法人员要从根本上改变以往那种对“火灾纠纷”绕着走的态度，要直面火灾纠纷的处理，要向交通警察直接参与、主持交通事故纠纷的处理那样参与、主持包括消防责任事故纠纷在内的火灾事故纠纷的处理。其次，完善《消防法》规定。在《消防法》新增一章“火灾事故处理”，专门对包含消防责任事故纠纷在内的火灾事故纠纷如何处理进行规定，确定归责原则、责任方式、责任比例等具体内容，实现与《民法通则》和《侵权责任法》等法律法规的有效对接。

再次，是对消防责任事故进行合理分级，针对不同级别的责任事故，设定不同的民事纠纷处理模式，供当事人、消防部门以及相关组织选择。例如，参考火灾事故的分级模式，可以将将消防责任事故分为轻微消防责任事故、一般消防责任事故、较大消防责任事故、重大消防责任事故、特别重大消防责任事故五个级别。轻微消防责任事故的民事纠纷可以采用当事人自行协商处理的方式，以节约执法和司法资源；一般和较大消防责任事故的民事纠纷可以适用调解方式。所有级别的事故之纠纷均可适用诉讼模式。