消防机构：从国家应急管理部的职责看其内部机构如何构建

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根据我国是灾害事故多发、频发国家的特点，为防范化解重特大灾害事故风险，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定，进一步整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色安全管理体制，从而健全公共安全体系，国务院报经全国人大第十三次代表大会批准，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建了中华人民共和国应急管理部。

听了或这些电视新闻报道，觉得其与自己于2001年至2012年多次向国务院、全国人大提案部门呈报、有关消防安全杂志登载的《关于统一建立国家灾害事故防治管理体系的建议》和思考，以及人民网E政提案的28282号关于中共“十八大”大部门制改革建议：组建国家“消防安全部”的提案内容极其高度的吻合，完全可以说明党中央、习主席和国务院李克强总理及有关部门领导基本认同，并采纳了建议的内容。

因此，我非常赞同、非常激动。

但从半年来国家应急管理部内部的具体组建形式来看，雏形仍不明朗。所以，我有些担心。担心如果内部机构组建不好会影响这次机构改革的成败。因为，其内部机构如何组建是决定决策能否正确实施和决策成败的关键因素。如果仅是把有关的部门机构简单地捆绑在一起，各有关部门扔各执各的法，各干各的事，时间不会太长就会出现分歧和矛盾。如果这样，不仅会影响部门之间的团结，还会给工作造成损失，影响国家机关的形象，甚至使组建应急管理部的英明决策失败。因此，我想就国家应急管理部、地方的应急管理厅、局、站等如何组建问题谈点自己的想法和建议，供国务院和应急管理部各级领导同志参考。

一、应急管理部应正名为消防安全部

记得，一位人大代表的生态专家评论说：“生态环境部”的名字起的好。那么，我们应急管理部的名字起得怎么样？我就觉得不怎么样。我认为应当正名为“消防安全部”。其理由是：

（一）“应急管理”四个字从语法逻辑上不能包括国家赋予它的职责范围

根据国务委员王勇的说明，应急管理部作为国务院组成部门，主要担负：指导火灾、水旱灾害、地质灾害及生产劳动事故等各种灾害性事故的防治和监督管理；承担各种灾害和事故的应急救援任务两项职责。根据其职责范围，应急管理部的宗旨，可以归纳为：防灾、减灾、救灾，防范化解重特大灾害事故风险，确保人民群众生命财产安全。但从应急管理部的名称上来讲，它只包含了各种灾害和事故的应急救援任务一项职责，而对各类灾害事故的预防和监督管理职责难以包括。所以说，其名不正。然而，名不正则言不顺，言不顺则事不成。

（二）从我国灾害事故管理的历史和语法逻辑上看，“消防安全”最能够包括“应急管理”的职责范围。（消防文化：儒家中的中国消防及其历史文化）

理由是：消防安全是指消灭灾害，防止灾害和减少灾害。它在语法逻辑上说的通，并与我国历史上灾害事故的管理和现行国际通行叫法相一致。

在古代的灾害事故主要来自于火灾，所以，这个“灾”字就首先与火有关；同时从历史上看，对火灾的预防和扑救都列为防灾的重点。我国历史上把对火的管理称之为“火政”或“火禁”，五帝时代的帝喾曾任重黎为火官，重黎“居火政，甚有功，能融光天下”，故命之曰“祝融”。祝融即老百姓通常所说的火神爷。

北宋年间开始在城中设置“望火楼”，把扑救水火两灾的队伍命名为“潜火队”。元、明、清代开始设立救火会又称水会、水局、水社、水龙局等。在清·康熙年间，全国各地设置慈善水会、常德水会；天一水局、天德水局、既济水局、平安水局、镇离水局、静安水局等。清·康熙十八年开始，在皇宫中设置“火班”，至光绪十四年，火班的人数达到了182人。到了清·咸丰三年，各县较大的镇也开始设立水局。

1867年（清·同治五年）上海英、美公共租界设立的火灾事故管理机构叫“火政处”（FireBrigade）。火政处下设救火站。1908年法租界单独设立救火会，1931年改为火政处1935年才改称“消防队”。

清·光绪二十八年(1902年)，清政府首先在天津创办消防警察队。

这就是我国历史上首先在河北的天津建立的第一支消防警察队。

光绪三十年，清政府成立巡警部，其中设警政司，下设“消防队总理”。

云南昆明将扑救水火两灾的队伍称为“水军”，光绪三十二年(1906年)，才改称为消防队。

清·宣统二年(1910年)改组为消防总署。

当时清政府未给“消防”下定义，但在民国时期，按当时的《消防警察队章程》规定，消防警察队的宗旨是：“以预防和消灭水火两灾及其他灾患为宗旨”。

这就是说，我国最早的消防队的宗旨是，“预防和消灭水、火两灾及其他灾患”。用现在的话说就是，消灭灾害，防治灾害和减少灾害，简称为消防。因此，消防安全与公共安全、国防安全、国家安全、食品安全等安全是并列的安全之一，是全国大安全的一个分支。如果我们这样理解消防安全的概念就完全可以包含现在国家赋予应急管理部的全部职责和任务。

（三）从国际上看，大部分国家和地区采用“消防”的称谓

根据中华人民共和国公安部外事局编写的公安外事对外交流成果消化吸收丛书《世界主要国家消防概况》的介绍：

1.美国

美国总统授权设立联邦政府灾害事故处理委员会负责，包括地震、火灾、水灾、风灾、核工业事故、核装置销毁、大型水库安全、灾害广播系统等，均属该委员会管理，甚至连安置古巴难民这类问题也要参与。因美国是联邦制国家，所以联邦灾害事故处理委员会对各邦、州没有隶属关系，只具有联络、咨询的职能。

2.日本

日本国家设置“消防厅”，负责火灾、水灾、地震、风灾、雹灾和危险物品管理等灾害事故的防治及火灾、水灾、地震、风灾、雹灾、化学危险品泄漏、房屋倒塌和重大交通事故等各种灾害事故的抢险救援、医疗事故的急救等。实行以市町村为中心的自治体制。消防厅下属消防科研所、消防大学和消防审议会，主要负责研究制定消防制度与消防法规，开展消防科学试验与研究。消防审议会是消防厅长官的咨询结构，实行委员制，有权审议消防厅的重要事务。

3.法国

法国统称为“民防”，意指灾害对平民造成伤害的预防与救援。国家设置“民防总局”隶属于内政部，下设行政及现代化管理、灾祸预防及急救计划、急救行动和消防队员及急救4个分局，负责全国火灾、水灾、地震、风灾、雹灾和危险物品泄漏、战时化学污染等灾害事故的防治，及各种灾害事故预防和救援工作的立法、规划、协调、指导和组织指挥。法国的各市、镇都设置民防站，国家民防总局下设的抢险救援中心还担负全国及国际间大型灾害的抢险救援任务。法国民防机构的人员编制有现役、专职、志愿三种。现役人员属于军队编制，受国防部、内政部双重领导，授军衔；专职人员属于政府官员编制，受内政部领导，大部分人员也授衔。

4.俄罗斯

俄罗斯设立紧急情况部，主要由国家消防局、搜寻和救援局、民防部队和国家小型船只局四个基础部门组成，属于联邦执行权力机构，与国防部、内务部、联邦安全局和对外情报局组成俄政府五大强力部门之一。该部是俄罗斯处理突发事件的组织核心，其主要任务是制定和落实国家在民防和应对突发事件方面的政策，实施一系列预防和消除灾害措施，重视救灾知识教育对国内外受灾地区提供人道主义援助等活动。为国家专业化的救援救灾机构，它拥有在必要时调用本地资源和国家协调的权力，它可以通过总理办公室请求获得国防部或内务部队的支持。

5.新加坡和我国台湾、香港、澳门地区，都是采用“消防”的称谓

从国际上看，各发达国家的灾害事故的预防与救援大都都属于消防安全机构，俄罗斯的紧急情况部、美国在“911”之后设立的国家应急机构主要任务都包括反恐等国家安全任务，我们没有此职责，不能仿效。因此，从历史及国内和国际看，我们的应急管理部应当正名为消防安全部。

以上建议，如果能够更名为消防安全部更好，如果领导们不认可，也可先维持现状，待人们在慢慢的理解中纠正。应急管理部（消防安全部）的规格应当与公安部并列，内部人员编制应当属于人民警察序列，即人民消防警察。

二、应急管理（消防安全）部的内部机构应当融合组建

国家应急管理（消防安全）部的机构应当根据职责融合组建，不能把国家安全生产监督管理总局、国家地震局、矿山安全局，公安部的消防局、国土资源部的地质灾害防治机构、水利部的水旱灾害防治机构、农业部的草原防火机构、国家林业局的森林防火机构相关职责，中国地震局、国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部等有关部门，连锅端过来捆绑式组合。笔者认为，除了应当下设相配套的办公厅、政治人事管理机构和后勤保障机构等管理机构外，应当组建以下专业局。

1．组建消防救援中心

将原国务院办公厅的应急管理职责，原公安部消防局的灭火救援职责，武警森林部队和原国家林业局的森林火灾扑救职责，原安全生产监督管理局的地下矿井的抢险救援职责，原国家地震局的地震灾害抢险救援职责等及其相关部门和人员，组成消防救援中心。该中心，包括各种火灾事故（含森林火灾）的扑救与救援，水灾洪灾、交通事故、地质灾害、地震灾害、矿井底下灾害事故等所有灾害事故的救援。该中心应为副部级，可下设司令部、政治部和后勤部等与部队管理及扑火救灾体制紧密相关的部门。

2．组建应急管理局

主要职责是：组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练，建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备，并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导生产安全类、自然灾害类灾害事故的应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作等应急管理职责。

3.组建防火安全局

将原属于公安部消防局的防火监督职责，原农业部的草原防火职责、国家林业局的森林防火职责，原煤矿安全局的矿井防火安全职责及有关部门处室人员全部拿过来，新组建防火安全局（亦可称火灾预防局），负责所有火灾的预防及监督管理工作。

4．组建劳动安全局

将原安全生产监督管理总局的煤矿安全局、工贸行业司、建筑行业司、非煤矿山司等所有属于劳动安全的职责和部门，组成劳动安全局，负责所有机关团体企业事业单位劳动安全的监督管理工作。

4．组建危险品安全监督管理局

将原安全生产监督管理总局的危险化学品监管司和原公安部消防局的易燃易爆危险品监督管理的职责和人员组成危险品安全监督管理局，负责除军用爆炸品和放射性危险品外的所有危险品的监督管理工作。

5.组建地质灾害和防洪安全局

将国土资源部的地质灾害防治职责、水利部的水旱灾害防治职责组合为地质灾害和防洪安全局，负责地质灾害和防洪工作的监督管理。

6．地震预报检测研究管理局

将原国家地震局的地震抗震研究、检测职责全部拿来组成地震预报检测研究管理局，负责防震减震灾害的监督管理工作。

7．组建灾害救助局

将原民政部的救灾职责拿过来，组建灾害救助局，负责各种灾害后的救助救济工作。

8．组建事故调查局

主要由原安全生产监督管理局的生产安全事故调查机构、原公安部消防局火灾事故调查机构和森林防火指挥部的森林火灾调查机构的职责和人员组成。负责各种事故的调查处理。包括事故起因调查、至灾原因调查、人员伤亡和财产损失统计调查及事故责任追究处理等。

9．组建法规技术标准局或政策法规局

主要由原安全生产监督管理局、原公安部消防局、原森林防火指挥部、原国家地震局、原地质和水利部门的技术标准和法制机构的职责和人员组成。负责全部的各种灾害事故管理的技术标准和法制的工作，政策研究工作。

10．根据需要组建其他局

三、地方各级人民政府应急管理（消防安全）厅、局、站和各企业、事业单位内应急管理（消防安全）机构的组建

县级以上各省、自治区、直辖市人民政府的应急管理（消防安全）厅、局，内部应分别设置与中央相对应的专门机构，职能基本与中央相同。但应当把地方的人防部门纳入地方人民政府的应急管理（消防安全）厅、局（因为，中央不涉及人防的问题，但各市、县地方政府都涉及到，且国务院已将人防和消防的工程设计审查合并）。

各乡、镇人民政府应当建立应急管理（消防安全）站。县级以上应急管理（消防安全）部门，设立消防救援指挥中心（副厅、副局级）。

为了增强抢险救援的快速反应和应急抢险能力，距离国办消防队较远、事故危险性大的企业单位和矿山以及高速公路部门，应当建立自己的专职消防队和群众性义务消防队，负责自身的火灾扑救和应急抢险救援。人员、经费归本单位管理，国办消防队在业务上给予指导。

为充分发挥各个企业、事业单位的力量，各个企业、事业单位亦应当建立相应的应急管理（消防安全）机构，如处、科、股等，以保证灾害事故防治管理措施在基层单位的落实。现在绝大部分企业已经认识到了我国现行灾害事故防治管理体制的弊端，并在本企业内部已经将生产安全、环境保护、防火安全、事故管理等灾害事故防治的管理工作统一于新成立的“安全处或安全科”管理。

四、国家建立统一的应急管理（消防安全）教育体系和科学技术研究体系

（一）组建应急管理（消防安全）大学

国家将分属于不同院校的火灾预防科学、防火工程、环境工程、气象科学、地震科学、生产安全科学和抢险救援指挥等灾害事故防治的专业集中起来，组建国家“应急管理（消防安全）大学”，下设若干个专业系或专业学院。各省建立中专规格的应急管理（消防安全）学校，分别承担国家或地方的应急管理（消防安全）干部和技术人员的教育训练任务。

（二）组建应急管理（消防安全）科学研究院

将现行的各生产安全、防火安全、劳动保护、地震和森林等灾害事故防治的研究院、所集中起来，组建国家“应急管理（消防安全）科学研究院”，下设若干研究所或分院；各省建立应急管理（消防安全）科学研究所，分别承担国家或地方的灾害事故防治科学的研究和监测任务。

五、国家统一建立中华人民共和国应急管理（消防安全）法

在原有体制下，我国分部门建立了不少相关的法律，如地震法、消防法、森林法、安全生产法等。这些法律都从不同的角度对灾害事故防治工作做出了具体的规定，对我国灾害事故防治的法制化建设发挥了非常积极的作用，现在国家建立了应急管理（消防安全）部，这些法律就应当统一于一体，建立《中华人民共和国应急管理（消防安全）法》，并升高其法律规格，增强其执法力度。

以上是自己结合四十多年的消防安全工作实践提出的不成熟的建议，供现在的应急管理部的领导们参考。

作者：郑端文，原武警河北省消防总队高级工程师。