对“组建应急管理部”的一点思考

慧聪消防网讯2017中国消防安全产业大会(CFIC2017)消防品牌荣耀直击

对“组建应急管理部”的一点思考

吴超

（中南大学安全理论创新与促进研究中心，2018/3/13）

前几天网上和微信就在流传国务院机构改组的事，由于不是官方发布的，个人也懒得去思考它，以免有传谣和妄议之嫌。今天官方媒体正式传来国务院机构改组资讯，各方反应强烈。对于安全人，自然最关注“组建应急管理部”和“不再保留国家安全生产监督管理总局”这20多个字，许多安全人由此有了很多很多的猜想，比如：

未来全国安全生产发展趋势会如何改变？

事故灾害及职业病等的发生率会不会产生波动？

国家对企业公司的安全监管是不是会放松一些？

安全人的工作内容和地位等会不会发生变化？

等等。

因而，也促使我花点时间思考一下有关问题。

总的来说，个人对组建应急管理部和不再保留安监总局的重组是认同的。主要有以下几方面的理由：

（1）从应急能力方面看：组建应急管理部，无疑会加强我国处置重大突发公共安全事件的能力和效果。安全是一个复杂巨系统问题，特别是类似地震、水灾、流行病、重大火灾爆炸、特大交通事故、大规模恐袭等，没有强有力的集权机构的指挥和系统处置，是很难在极短时间内达到相对较佳效果的。正由于此，国家安监总局成立以后，又设立了一个国务院安全生产委员会，已达到多部门协同解决复杂安全问题的目的。其实，即使是生产安全问题，也一直就不是孤立的系统，有关生产安全问题一直就关联着方方面面。组建应急管理部，在某种意义上类似于将国务院安全生产委员会实体化，使处置重大安全问题更加适应安全科学规律。还有，过去我们在应急管理的存在问题：如预防意识薄弱、预警和监控系统不完善、应急协同联动机制不健全、社会参与机制不健全等，以后将会得到进一步完善。

（2）从宏观安全管理业务主体看：以前国家安监总局一直有意介入企业公司和组织的日常安全管理工作，并寄希望以此能提高全国的安全生产状况。其中一个典型的例子是“安监总局领导约谈企业领导”，实际上，这种行为的安全运行效果几乎是无效的，因为本来是一个宏观安全监管的机构，却去行使微观安全管理的职能，这不符合基本的组织行为安全规律，何况即使安监总局局长不做别的，专门约谈企业老总，一年也谈不上多少个企业领导。对于企业公司组织的微观安全管理，实施主体责任制才是最为关键的。因此，组建应急管理部，并不是要削弱企业公司组织的日常安全管理工作，而是更需要发挥微观层面安全管理的主体责任制机能。

（3）从应急功能上看：重特大灾难往往需要多部门协同，如果将“国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合”，显然这是符合应急管理科学所需要的。因而，组建应急管理部，“可为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定等”，发挥更大的国家功能作用。

（4）从资源上看：重特大灾难往往需要大量的各种各样资源的支持，不仅是应急储备资源，还需要大量人力、物力、财力和技术等的支持。这是需要集中整个国家甚至国际上的力量才能做好的，组建应急管理部，相信在应急资源储备和调度及各方力量的共享上，将比以前任何一个机构的力量和功能更大。其实，从过去一段时间国家安监总局的科技工作看，在某种程度上也有这样的意图，希望利用全社会的安全资源来加强生产安全工作，比如，接助科研机构和高等院校的重点实验室和研发机构的设备设施服务安全生产工作等，但效果毕竟有限。

（5）从简政放权方面看：安全管理可分为宏观安全管理和微观安全管理，以个人的理解，安全管理也应该包括应急管理，应急管理也可分为宏观应急管理和微观应急管理。搞好微观的安全管理和微观应急管理，这是量大面广的日常事务，这个层面的工作需要发挥每一个人每一个企业公司组织的主体责任制，要靠所有的人来参与才能最好的事，是国家高层职能部门做不好的事。成立应急管理部，基层的安全人和所有的人，不必要担心我们的安全责任不被重视了和基层安全工作被削弱了，更不能有放松日常安全管理工作的念头。组建应急管理部，国家高层职能部门的功能将能更好用在其该用的重要环节上，或比喻为“好钢用在刀刃上”。

（6）从应急的内涵和外延看：应急并不意味着只是为了“应急”，应急管理也包含着预防为主的理念，为了做好应急，也一定需要实施安全预防为主。组建应急管理部，只是国家的高层安全管理部门以突发重大事件的“应急”为抓手或切入点，并由此带动整个国家的安全工作。因此，安全是一个系统工程、安全是每一个人的事、安全第一预防为主、安全教育从出生就开始、安全教育是终身教育等基本公理是不会改变的，企业公司组织的各项安全工作还是要坚持不懈，甚至更加需要加强和提高自觉性。

（7）从安全实践情况看：要做好应急管理，减轻应急的压力，关键还是做好日常安全事物，把安全融入到各项工作之中并切实做到位。这是多年来的实践所证明的事实和规律。因此，基层工作者切不能以为国家组建应急管理部，下面各基层和个人也跟着只重视应急，而且是狭义理解的应急，而不管预防为主和提升安全感等最重要的安全工作了。特别是基层安全管理组织，更不能有狭义应急的歪念头出现和影响正常的安全业务管理工作。

（8）从社会发展看：进入21世纪，随着全球人口不断膨胀，地区发展更加不平衡，人类贫富差距矛盾加剧；自然环境不断恶化，自然灾害频发；科技不断创新和发展，人造工程不断复杂化和巨型化，信息爆炸和网络传播技术飞速发展；系统越来越趋于复杂化，巨型城市引来了巨灾的可能；等等。传统的事故预防工作需要有所转变，突发重大灾难的应急的确日渐重要。因此，组建应急管理部也是符合社会发展的。

（9）从国际化层面看：组建应急管理部，也是符合国际社会的需要，与国际接轨的。这方面就不加以细述。

总的说来，组建应急管理部对整个国家的安全是有利的，我们要对其内涵有科学系统的理解。