建立以消防为主力的应急救援机制构想

新《消防法》明确规定各级人民政府应当建立应急反应和处置机制，为火灾扑救和应急救援工作提供人员、装备等保障，并规定“公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作”。据统计，目前公安消防队伍实际承担的抢险救援工作量，已超过了火灾扑救任务量。今年以来公安消防部队参与处置抗击冰冻灾害和支援四川抗震救灾的成功实践也充分证明，在当前的机制、体制框架内，积极整合各方资源，建立以公安消防部队为主力军，构建灵活、高效、统一的政府应急救援联动机制，不失为有效防范和应对各种突发公共事件、保障社会和谐安全的一条良策。

一、构建以公安消防部队为主力军的政府应急救援联动机制的概念

构建以公安消防部队为主力军的政府应急救援联动机制，意指在地方党委、政府的领导下，以法律、法规、制度、政策为准绳，全面整合城市资源，制定科学规范的应急管理制度，建立以政府为主导、消防部队为主力军、社会力量共同参与的组织网络，预防、回应、化解和消除各种突发公共事件，保障公共利益以及公民生命、财产安全，保证城市公共安全的政府应急救援联动机制。从某种意义上讲，应急救援联动本身就是通过组织、资源、行动等应急要素整合而形成的一体化机制。

二、以公安消防部队为主力军的政府应急救援联动机制应具备的特征

（一）依据明确、责权分明、分工明确。有关应急救援的法律法规体系是政府应急联动机制构建的基石。新修订的《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》等法规和文件，使得在应对突发公共事件的过程中，政府主导作用越发明显，公安消防部队主力军地位不可动摇，社会力量共同参与的模式基本成形。各方责权更加分明，分工更加明确。

（二）政府主导、消防主力、社会参与。地方党委政府作为公共事务的管理者和公共秩序的维护者，肩负着保障公共安全的职责，在应对突发公共事件中必然起主导作用。公安消防部队因其职责使命及特有优势，已经成为当前处置各类灾害事故的拳头和尖刀力量。此外，必须充分整合应急资源，实现全社会的联动响应、共同参与和广泛合作，协同应对突发公共事件。

（三）统一指挥、联动响应、协同作战。在紧急状况下，任何时间的延误和行动的失误，都可能造成不可挽回的损失。因此，必须统一行动、步调一致，坚持“统一领导、统一指挥、统一部署”的工作方式。处置力量应分工明确、相互配合、协同作战，实现对突发公共事件的快速联动响应。

（四）统筹规划、整合资源、共享信息。对应急救援体系涉及的处置力量、应急资源和响应行动实行统筹规划，制定长期、中期和短期规划，既包括战略层面的规划，也包括战术层面的方案。将分散的力量、资源和信息通过有效的运行机制和先进的科学技术进行全面整合，实现资源和信息共享。

三、公安消防部队作为政府应急救援联动机制主力军的优势

（一）性质和任务优势。消防部队是一支实行军事化管理的纪律部队，人员集中、思想稳定、纪律严明、行动迅速、作风果敢、抢险技能全面。

（二）时间和空间优势。当前我国按照行政区划，立足“保卫城市、辐射农村”，以城镇为基础，建成了比较完整的消防队站网络。消防队员24小时备勤、一分钟快速出警等工作机制为快速有效处置各类突发公共事件提供了可能。

（三）装备和业务优势。公安消防部队专业的车辆器材装备，为应对各种灾害事故打下了坚实的物质基础。消防指战员在长期与火灾等灾害事故作斗争的实践中，积累了丰富的实战经验。我省正在建设的灭火救援应急中心，项目设计已经具备了应急救援、战勤保障、模拟训练、教育培训等功能。若根据不同的灾害现场配备相应的专家，公安消防部队完全可以、也只有公安消防部队才能担负起多种应急救援的任务。

（四）科技和网络优势。公安消防部队信息化建设成效显著，具有科技含量较高的应急救援指挥调度平台，“三台合一”及与地方政府应急中心（办）的成功对接，使突发公共事件和灾害事故的信息传递更加迅速准确，应对力量调动和装备调配更加及时有效，本身即具备了较为完备的应急救援快速反应机制。

四、推进政府应急救援联动机制建设的具体构想

（一）打牢基础，制定战略规划。提请政府对照城市应急管理工作要求，组织有关职能部门、社会力量对城市现有状况进行详细周密的调查研究，对发生的和可能发生的突发事件进行分析研判，对现有的应急力量、能力、资源等进行评估，查找城市应急管理工作的薄弱环节。在此基础上，组织起草以政府为主导、以公安消防部队为主力军、社会力量共同参与的政府应急救援联动机制的基本内容、实施方法、落实要求和执行准则，制定应急救援联动机制的详细、具体、可行性战略和行动规划。

（二）抓好根本，建立组织体系。依托城市政府的常设应急管理机构，根据各级城市应急管理工作的战略和具体计划，确定组织体系结构，明确责任。按照“以块为主、条块结合”，“统一领导、分兵把口、各负其责、各司其职”，“分级负责、归口管理”及“谁主管、谁负责”的原则实行领导责任制。成立以政府领导任组长、政府应急救援联动机制相关职能部门、单位负责人为成员的领导小组。明确部门、单位、岗位和人员的职责和权利，确定相互之间的协调方式，形成具有常态应急管理和非常态应急管理方式，贯穿统一指挥、消防主力、联动响应、快速反应的原则。

（三）依法规范，筑牢法制基础。可以通过四个层次，有计划、有步骤的分级提请制定相关规范：一是由立法机关通过法律制定，二是由政府颁布规章，三是以政府命令颁布的政府法令、规定等，四是与应急救援活动直接相关的标准或管理办法。规定城市应急响应联动机制的法律地位，保证政府的领导地位，突出消防部队的主力军作用，明确其他社会组织和公众共同参与的责任，依法规定工作职责、指挥权限、服务标准，保证各项应急工作和应急措施符合法律法规、规章制度和管理程序的要求，促进城市应急响应联动机制向正规化方向发展。

（四）科学高效，完善运行模式。根据应急准备、初级反应、联动处置和应急恢复四个阶段的要求，其运行模式应遵循“统一指挥、分级响应、属地为主、快速联动和公众动员”的基本原则。统一指挥是应急活动的最基本原则，将集中指挥与分散指挥，远程指挥与现场指挥贯穿于统一指挥模式下协调、互补，形成最优指挥效能；分级响应是根据灾害事故类别、危害程度、影响范围和控制态势能力等情况，做出准确判断，科学调配力量；属地为主是强调“第一反应”的思想及以现场应急和现场指挥为主的原则；快速联动实质是构建统一的调度平台或建立联动方案，快速调集处置力量；公众动员即充分发挥社会中介组织、民间团体和个人的作用，形成全社会响应、全民参与的局面。

（五）重点突出，发展应急救援队伍。充分发挥公安消防部队在应急救援处置中的骨干作用，突出“四个强化”，健全平战结合的应急救援体系：即强化公安消防部队主力军的应急能力建设，强化农业、林业、水务、交通、安监、卫生、建设、供电、电信等部门和单位专业应急救援队伍建设，强化应急志愿者队伍建设，强化应急专家队伍建设。

（六）科技先行，打造运作平台。运作平台应由综合保障系统、网络通信系统、信息资源系统、应用支持系统、运用支持环境和安全体系、技术规范构成，是实现及时预警、科学处警、优化调度、统一指挥、信息共享等的基础平台。由于其科技含量较高、资金投入较大，应以城市应急中心建设为依托，采取分阶段、分步骤、分系统、分批投入逐步建设的方式，由小到大逐步完善。或以已建成的运作平台（如公安110接处警系统、公安消防部队城市应急消防专业管理指挥系统等）为基础拓展运作范围、能力、技术含量。既可以满足日常接处警指挥调度的需要，又能在突发紧急情况下实现大规模综合实时指挥调度。

（七）两极管理，规范工作内容和程序。应急救援联动机制可分为预防、准备、响应、善后和改进五个阶段的管理工作，其中预防、准备、善后、改进属于常态应急救援工作的范畴，响应属于非常态应急管理工作的范畴，常态和非常态两极管理是相辅相成、相互依托、是不可分割的整体。预防包括应急法律、法规、标准和制度的完善，应急规划的制定，应急宣传教育，日常安全检测等；准备包括应急预案编制，应急培训和演练，资源储备，协同作战等；善后包括基本正常生活条件的恢复，基本社会环境设施的恢复，基本商业活动的恢复、环境污染的处理，保险业务的开展，社会心理的调整等；改进包括根据应急管理工作现状和应急处置情况进行总结、建议、评议、改进措施等；响应是应急处置工作的实际开展，包括报警与通告，指挥与控制，资源调动，信息发布等。常态管理是提高非常态管理工作水平的基础工作，非常态管理是常态管理工作改进完善的主要途经。

（八）整合资源，完善保障体系。构建强有力的保障体系是城市应急救援联动机制顺利有效运行，及时处置各类灾害事故，迅速恢复社会稳定的坚强后盾。各级政府应充分提高各部门和社会组织参与应急工作的积极性和主动性，整合资源、发挥优势、从而对资源的配置、储备、布局、优化、调用等方面形成具体规划、措施和办法，充分做好人力资源、资金资源、物资资源、设施资源、技术资源、信息资源和特殊资源等保障工作，这是应急救援联动机制的动力源。