突发事件应对中的公民义务及权利限制

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在突发事件应对中，公民往往处于被救助、被保护的角色，这只是问题的一个方面，另一方面就是公民还负有法律上的义务和责任，以及与此相应的权利限制。这是现代公民意识的体现，也是应急现实所必需。在危机或灾难面前，每一个公民，除了批评和监督政府、关注突发事件之外，还能够做什么？应该担负什么责任？现代社会不仅要讲个人权利，也要公民的责任感。具体来说，突发事件应对中，社会组织和公民的法律义务和权利限制主要包括以下两个方面。

一、突发事件应对中的公民义务

（一）合理注意的义务

公民的合理注意义务是指公民应当对突发事件的发生及应对保持必要的注意、警惕和反应。具体包括：（1）预防或预见义务，有些事件或事故是可以预防或预见的，如果预见到因自己的行为或财产可能引起突发公共事件的发生，应当立即采取措施进行处理。如《消防法》和《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》明示了企业、公民在预防应对火灾时的义务，如预防、消除隐患、报警、疏散、参加培训及演习等。（2）报告或通报义务，即一旦发现突发事件的发生或可能发生，必须高度注意，迅速、及时报告有关部门，通报可能受到危害的单位和居民，并注意事态发展，根据情况采取可能的必要的应急措施，如我国《传染病防治法》第三十一条规定：“任何单位和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告。”

（二）接受管理或管制的义务

服从管理或管制的义务是指公民应当遵守和接受行政机关的紧急措施或命令的义务。这些措施或命令包括隔离治疗、交通管制、信息登记或披露、排除妨碍、自助自救、协助等等。这些义务要求当事人积极主动接受和配合突发事件的应急处置措施，是一种法定的作为义务。

（三）容忍和不作为的义务

容忍和不作为的义务主要是指突发事件应急期间公民须容忍自己合法权益受合理限制的不作为义务，如暂停营业、不得举行集会等大型活动、在特定悲剧性事件中不参与娱乐性活动等。相对于上述积极作为的义务，这一义务是公民的消极不作为或容忍的义务，这实际上也是个体利益为了公共利益做出的必要牺牲。当然，如果这种牺牲不是普遍的而是特别的，则应根据“公共负担平等”原则给予合理补偿。

（四）公务协助义务

公民的公务协助分为有法定协助义务的公务协助和无法定义务的公务协助。对于无法定义务的公务协助，一般是公民作为志愿者主动实施的，完全取决于公民个人的意愿。而对于有法定协助义务的公务协助，则公民必须履行或实施，这种法定义务有的来源于平时应急立法的预先规定，而许多情况下来源于突发事件应急中特定机关或人员的紧急命令或授权，这种紧急情境中的临时义务或紧急义务没有正当理由必须遵循，否则也要受到法律制裁。当然由于这是一般公民的额外义务，也应该给予合理补偿。

由上可见，突发事件应急中公民负有多方面、多环节的法定义务，这些法定义务有的是应急法律法规预先明确规定，有的是突发事件发生后紧急立法或紧急命令临时规定或决定的。违反或不履行这些义务，公民将受到相应的法律制裁。而且，这些法律制裁往往比常态下更严厉，如我国1991年制定的《传染病防治法实施细则》就有条款规定：病人、病原携带者故意传播他人、受感染拒绝进行治疗的应承担法律责任，违法情节轻者罚款5000元以下，违法情节重者罚款5000元至20000元。尽管这里也有一个处罚力度是否足够的问题，但无疑已远超一般行政处罚的额度。

二、突发事件应对中的权利限制

（一）突发事件应对中权利限制的理论基础

对公民权利的限制必须具备必要性和正当性，这些必要性和正当性即构成权利限制的理论基础，包括两个方面的内容。

一是权利的冲突和相对性。权利意味着某种利益或取得某种利益的资格、条件，但由于利益及其主体是多元化的，资源却是有限的，因此，权利冲突不可避免。这种权利冲突包括内部冲突和外部冲突。内部冲突是指各种私人权利之间的冲突，如在自己的土地上建筑房屋可能影响相邻人的通风、采光等相邻权。外部冲突是指权利与秩序、安全、福利等公益之间的冲突，如患上传染病还自由出入公共场所将危害公众健康甚至造成公共卫生突发事件。这些权利冲突表明绝对权利不可能存在，所谓权利都是相对的。突发事件中的权利相对性的理解应当或主要从权利与公共利益的外部冲突的角度来考察。由于突发事件的公共性，在紧急事态下全社会的首要任务是考虑如何采取有效的措施来控制和消除危机，恢复正常的公共秩序。因此，紧急事态下公共利益的重要性、优先性凸显，这就意味着当个人利益与公共利益相冲突时必然是个人利益的限制或克减。权利限制的直接目的就是为了保证紧急措施更快、更好的实施和落实，从而及时控制和制止突发事件带来的公共危害。

二是权利限制的人权目的。在一定意义上，公共利益实质是个体利益的整合或者是个人的整体利益，因此，公共利益、公共福祉也是个人利益的构成部分，尤其是在突发事件爆发时，个人的安全和利益是与公共安全、公共利益紧密联系在一起的，个人权益的保护更多依赖于公共利益的保全。这就说明，权利限制的最终目的和根本宗旨在于更好地保护个人自由和权利，人权的终极目的决定了权利限制的实质正当性。在现代法治社会，紧急状态下对公民基本权利进行限制是一种手段和方法，限制本身不能成为一种目的。

可见，个人权利与公共利益的外部冲突和权利的相对性是突发事件下权利限制的前提和必要性所在，而紧急权力与权利限制的人权终极目的则表明了权利限制的正当性。

（二）突发事件应对中权利限制的内容

大体而言，突发事件应对中权利限制包括五方面内容。

其一是对公民人身自由的限制。对公民人身自由的限制，主要包括在发生突发事件或实施紧急状态的地区，限制一定范围内公民的日常活动，实行交通管制措施；严格限制该地区的人员出入并设卡检查，限制或禁止外来人员进入该地区；于紧急状态之必要时，可以不论昼夜随时进入或搜查公民的住宅；禁止公民离开其住宅，或禁止他人进入某住宅；对抗拒紧急措施的人员，依法予以即时强制或依法处罚。

其二是对财产权的限制。多数国家都主张突发事件应急期间可以暂时限制或剥夺公民的某些财产权利，如通过动员、临时征收、直接征用等方式，可以依法占有、使用、处分公民的某些合法财产，以集中征调为消除危机所需的粮食、物品、药品等物资，或者去除危机处理的障碍；如因形势之必要时，可以依法破坏、烧毁公民所拥有的动产、不动产等；可以依法检查公民所拥有的住宅、建筑物、船舶、车辆等。

其三是对通信自由和通信秘密的限制。各国宪法和法律对紧急状态下通信自由和通信秘密权的限制主要包括：可以依法拆阅、扣押或没收来往于紧急状态地区的信件、电报等；可以依法监听有关人员的电话，拦截电子邮件等。

其四是对言论、出版、集会、结社、游行、示威等权利的限制。对这些权利加以一定的限制是各国的通例。比如俄罗斯联邦紧急状态法规定，于紧急状态有必要时，可以严格禁止或检查出版物，禁止在发生紧急状态的地区举行妨害紧急措施实施的集会、游行、示威，予以强制封闭解散；强行解散任何有碍紧急状态实施的组织团体等。

其五是对选举权、被选举权、政党权利等政治权利的限制。紧急状态下国家权力秩序的稳定显得尤其重要，所以，许多国家都规定可以限制公民选举权、被选举权、组建政党权利、政党活动自由权利等政治权利的行使，以促进政治秩序趋于稳定。有的国家宪法规定，在紧急状态时期，政党的活动自由必须严格限制，中止妨碍实施紧急状态的政党或社会团体的活动，可以暂时中止公民选举权和被选举权的行使等基本宪法权利等等。此外，有的国家还对公民的诉讼权利、经营权利等作了限制。

当然，权利限制的设定和实施都需要与突发事件的分类、分级与分期相匹配，符合“比例原则”的法治要求。并非所有的权力都需要或可以受到限制，有些权力即使在紧急事态下也不得限制。