——记全国人大代表陈先岩
【慧聪消防网】从2006年算起，历经两届全国人代会，历时三年之久，陈先岩凭着一种执著，终于在08年推动了全国人大常委会对《中华人民共和国消防法》的重新修订。09年的人代会，他又在考虑如何尽快解决农村消防设施的具体问题。因此他在议案中这样建议：中央政府要借鉴眼下正在成功实施的家电下乡模式，将消防器材进农村，纳入政府财政补贴。
农村新人新房化灰烬陈先岩议案两度提交
2006年一对农村新人在结婚前夕，婚房被一场大火化为灰烬。小夫妻俩伤心欲绝的面孔，震撼了这位全国人大代表的心。陈先岩查询了1998年施行的《消防法》，其中规定，消防机构只在县级以上人民政府的公安机关设立，而基层的派出所没有消防管理的职能。陈先岩认为，若想要改变农村消防现状，只有向全国人大提出建议，对现行的《消防法》进行重新修订，才能从根本上解决这个迫在眉睫的问题。
全国人大代表陈先岩
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2007年3月，在十届全国人大五次会议上，陈先岩提交了《关于加强农村消防工作增加农村消防投入的议案》。
2008年3月，十一届全国人大一次会议上，再次当选为十一届全国人大代表的陈先岩，又向大会提交了《关于加大农村消防装备投入的建议》。
全国人代会结束后，2008年4月16日，正在社区的陈先岩接到了全国人大常委会办公厅的邀请函，请他来京列席十一届全国人大常委会第二次会议。因为这次常委会中的一个重要议题，就是审议修改《消防法》的修订草案，并叫他做好会议发言准备。这个邀请函让陈先岩兴奋不已。自己虽然是两届全国人大代表，但还是首次列席这样重要的会议，而且是让提出议案的人大代表直接参与法律的修订，这确实出乎他的意料。
陈先岩花了5天时间，到农村和消防部门又做了详尽调研，并专门征求了消防专家的意见，然后连夜写成了一封发言材料。从此，两年的准备让他在消防法修订审议推进中发挥了举足轻重的作用。
消防法修订审议摘录字斟句酌为人民
消防关系社会公共安全修订意义重大农村消防须引起重视
消防法修订草案我在来之前就从有关方面先获取了草案，并进行了认真的调研。这部法律修订草案，与1998年通过的消防法相比，我认为有三个方面的优点。第一，政府责任进一步明确；第二，消防监督管理模式有了较大的改变；第三，加大了对社会面的监管和查处力度。
但是消防法修订草案仍然缺少对广大农村消防的关注。大家都知道，“火烧当日穷”，随着经济社会的发展，一方面大量的农村青壮年外出务工，造成在农村只有老弱病残和儿童留守。另一方面非公有制经济在经济较发达的省份迅猛发展，个体私营企业和手工业作坊也在迅速增长，传统的消防方式在农村也得到了很大的改变。第一，许多村头的池塘，原来是叫“烟火塘”，灭火用的。过去即使再干旱，这个塘里的水都不准动。近些年来，这些池塘由于各种原因，有的被淤掉了，有的被填掉了，消防处于无水源的状态。现在，许多农村都改用自来水，据我调查，农村很少在安装自来水的时候专门安装消防栓。第二，农村的建筑物不断增高，结构日趋复杂化，很多农民工出去打工，赚了钱回来后相互攀比，有的盖两层楼，甚至是三层楼，它的结构也日趋复杂，靠过去那种传统的灭火，就是敲着铜锣，用脸盆浇水灭火的方式已经不行了。第三，建筑装修材料，材料防火性差，耐火等级低。由于相互攀比，总想搞得漂亮点，但是往往用料比较便宜，但是便宜没好货。第四，大量劣质电器产品流入农村市场，进入了千万农家。所以，现在火灾的性质也发生了变化，往往是电器起火，这种现象很多，传统的用水灭火方式往往会造成第二次人员死伤。
从公安部消防局提供的资料显示，在过去的五年中，发生在农村的火灾占我国年火灾总数的60%，直接经济损失农村也占60%，死伤人数也占60%，也就是说每年因火灾死亡的3000人中有1800人左右是农民。在这样的情况下，农村消防形势在新的消防法中理应得到特别的关注和体现。但是，现在的消防法修订草案中，几乎没有提到农村的消防，即使有，也不是刚性的。在我国人均GDP超过2000美元的时候，中央财政对农村消防应有所作为。
为此，建议将消防法修订草案中“城市人民政府”改为“城乡人民政府”，因为现在一些经济发达的地区，农村都已经城市化了。因此要结合新农村建设的特点，把农村的消防纳入到城市统一的布局中，在各个乡镇逐步建立或完善专职的消防机构，配备专职的消防人员和装备。
对行政执法机构的授权应具有强制性
首次提交常委会审议的消防法修订草案第44条规定，公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育。
陈先岩代表提出，因为我自己本身就是公安派出所的一名社区民警，虽然在文字上明确了公安派出所的权利和义务，但刚性不足。所谓的“可以”，也就蕴含着“不可以”。所以，就有可能出现有利益的就可以，争着去干，没有利益的就规避，我可以干也可以不干，所以建议改为“公安派出所应当负责日常消防建设的管理”。像我们所在的区，40多万人口，真正执法的消防单位就5个人，让它负责整个社区的消防管理根本不可能。我们的公安民警应负起有关的责任，所以建议把“可以”改为“应当”。
陈先岩代表还提出，应当在明确公安派出所责任的同时，将公安派出所工作人员与公安消防机构的工作人员并列，处分其在消防工作中出现的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
落实消防安全责任制
消防法修订草案部分条款可操作性不强。一是消防法修订草案第10条是对建设工程监管模式的巨大变化，对社会单位势必产生巨大的影响，应当予以充分考虑。对人员密集场所，较大规模的居住建筑，特殊用途的建设工程和其他建设工程的分类不明确，特别是人员密集场所中的公共娱乐场所在具体实践中一般在土建过程中未能对工程使用性质进行准确定性。房子在建的时候，并不知道房子的用途，所以希望在工程建设中采取备案的方式，其他建设工程在投资方向改变或者发生租赁关系后发生变化，成为人员密集场所，建筑工程以内部装修工程的形式出现，对于变更使用性质的建筑工程，在条款中表述不明确。建议，将第1项“人员密集场所、较大规模的居住建筑以及特殊用途的建设工程”改为“人员密集场所、较大规模的居住建筑以及特殊用途的新建、改建、扩建和内部装修工程”。
二是“特殊用途的建设工程”在以前相关的消防法律法规中是未出现过的表述，应在第7章附则中具体细化和解释。
三是修订草案第9条明确了消防设计文件应自依法取得施工许可之日起10日内报公安机关消防机构备案，但第10条第1款第2项中未明确其他建设工程竣工后应在什么时间内报备案。四是修订草案第12条规定了机关、团体、企业、事业单位应当履行的消防安全职责，但目前有许多经营性场所具有一定的生产、经营规模，其工商注册性质很多为个体工商户，也同样应履行第12条所规定的有关消防安全职责，而最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》中规定个体工商户、个人合伙户，作为个体经营组织不论规模大小，雇佣的人数多少，我国法律目前仍是将其作为一种特殊的形式的个人对待，因此在基层实际监督执法过程中，应该将具有一定生产经营规模的个体工商户纳入到该条款应履行职责的责任主体中，建议改为“机关、团体、企业、事业单位和具有一定生产经营规模的个体工商户，应当履行下列消防安全职责”。同时，第12条第3项中规定保证防火、防烟分区符合消防安全的规定，但是无具体处罚条款，建议将国家防火、防烟分区不符合国家标准的规定列入第51条第3项的处理要求中。五是修订草案第15条是对三合一场所的限制和规定，特别是生产、储存、经营三合一场所，火灾威胁性大，直接威胁公民的生命安全，应严格控制。该条款相比1998年消防法有所放宽，应将1998年消防法“在设有车间或者仓库的建筑物内，不得设置员工集体宿舍”的规定予以保留，增加为新消防法中该条第2款。六是修订草案第16条是对举办大型群众性活动的要求和规定，有一些大型群众性活动的承办人为多方协办，有主办、有协办，建议在该条款中最后增加一款，由多方协办的大型群众性活动，应在协办协议中明确各方消防责任，未明确责任所造成的后果应由主办方负责。七是修订草案第23条是对1998年消防法第21条第1款的沿用和拓展，但从实践情况来看，与消防法修订草案第12条部分项目在法定义务的规定上略显有重复，并在第6章法律责任中第51条所规定的处罚条款同样适用于对违反第12条和第23条规定的处罚。首先，该条款中不得擅自挪用、拆除、停用消防设施的器材，不得遮挡消防拴的情形都可以界定为第12条第2项中消防设施、器材应确保完好有效的情形。建议将不得擅自挪用、拆除、停用消防设施、器材的规定，列入第12条第2项。该条款中不得占用防火间距的情形可以界定为第12条第3项中保证防火间距符合技术标准的情形，建议将不得占用消防间距列入第12条第3项。该条款中不得堵塞消防通道的规定，可以界定为第12条第3项中保证消防车通道畅通的情形，建议取消不得堵塞消防车通道这句话。
关于法律责任
一是修订草案第50条规定降低标准使用不符合要求的材料，违法施工进行处理的规定，该条款是对正在违法施工的行为所进行的处理，由于取消了审核环节，许多工程都是在验收或备案审查时才能发生擅自降低消防技术标准设计，使用防火性能不符合国家标准或行业标准的建筑构建、建筑材料、阻燃制品或装修装饰材料。这是施工结束后而形成的一种结果，因此没有具体的施工行为，或者有的施工结束后超过两年可能在时效上没有了责任的追溯，建议考虑对降低标准和使用不符合要求的材料，违法施工结束工程的处理增加已竣工的限期改正，责令停止使用，并处2万元以上20万元以下的罚款。
二是消防法修订草案第44条既明确了公安派出所开展消防工作的法定责任，也就应当在消防法修订草案的第62条中明确其责任，改为“公安机关消防机构和公安派出所的工作人员在消防工作中滥用职权，玩忽职守、徇私舞弊，有下列行为之一的给予处分”，把公安派出所的人员纳入进去。
三是第58条规定得很好，是对未履行消防义务处罚的补充，但从某些法定义务来看，仅依据该条款给予500元以上5000元以下罚款，违法成本太低，不能起到惩戒的作用。比如一些大型的建筑在建设过程中，如消防设计文件应自建设单位依法取得施工许可之日起报消防部门备案，如果不备案或迟备案，消防管理部门可能无法开展消防监管，特别是一些隐性施工对可能存在的偷工减料、降低施工标准的违法行为不能有效监督，针对这种情况，只罚款5000元对建设单位来说违法成本过低，建议对建设设计、施工、工程监理等单位依法对建设工程的消防设计、施工质量负责，建设单位消防设计文件备案，工程竣工备案的违法行为，单列处罚条款。
四是部分条款规定的裁量过低，违法成本过低。集中体现在：首先，第54条规定违反消防安全规定，进入生产、储存易燃易爆危险品场所的，违法使用明火或者具有火灾、爆炸危险场所吸烟、使用明火引起的火灾尚不构成犯罪的情形，处以200元以下的罚款，情节严重的处5日以下拘留。处罚偏轻，应当予以考虑。建议改为“处警告或2000元以下的罚款，情节严重的处10日以内的拘留”。其次，草案第55条，指使或强令他人违反消防安全规定，冒险作业的，应列入到第54条规定的情形，处以警告或2000元以下的罚款，情节严重的处以10日以下的拘留。再次，草案第55条规定的故意破坏或伪造火灾现场，尚不构成犯罪的情形，建议单列处罚条款，并提高裁量的标准。该违法责任主体可以是法人或其他组织，存在故意破坏或伪造现场的，可能存在对火灾牵连责任或赔偿损失，如果按照最高的10日以下拘留并处500元罚款是违法成本明显过低。因故意破坏或伪造现场故意规避责任的情形就会增多，必然造成今后火灾调查难以正常开展。我们江苏省有一个消防条例，对此也规定了给予5000元至50000元的罚款，建议能够按照此标准考虑。
相关链接：陈先岩系扬州市公安局广陵分局民警，十多年来一直从事着最基层的警务工作，先后当选为十届、十一届全国人大代表，并获得过全国劳动模范、全国特级优秀人民警察、全国公安一级英模等诸多荣誉。特别是在第十一届全国人民代表大会上，陈先岩当选为大会第一次会议主席团成员。作为扬州市仅有的3名十届、十一届全国人大代表之一，陈先岩本着强烈的责任心和使命感，把目光投向社会主义新农村建设进程中消防工作，为加强和改善农村消防工作积极献计献策。
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