消防法二审摘五：建立多形式的消防组织

加强消防组织建设建立多形式的消防组织

——分组审议消防法（修订草案）发言摘登之五

2008年6月26日上午，十一届全国人大常委会第三次会议分组审议《中华人民共和国消防法（修订草案）》，发言摘登如下：

唐天标委员说，第34条“各级人民政府应当加强消防组织建设，……增强火灾预防、扑救和应急抢险救援的能力。”第35条规定“县级以上地方人民政府应当按照国家规定建立公安消防队、专职消防队，承担火灾扑救工作。”如果消防队仅是完成扑救工作的话，恐怕还不太够，应该把预防放在第一位。乡镇建立专职消防队，也是承担火灾的扑救工作，也存在同样的问题。还要赋予村民委员会防灾救灾的职责，特别是在一些村民比较聚集的地方或山区，他们要防火自救，如果仅是等待专业消防队的话，等到消防队到了那里，房子也都烧完了。

李连宁委员说，这次修改消防法增加了第36条，把“抢救生命”作为公安消防的一个法定职责，我认为这一条增加得非常必要，也是对这次抗震救灾经验的一个初步总结。因为根据有关方面的统计，现在应急抢险救灾实际上已经成为消防部队的主要任务。2007年，他们为生命的抢险救灾出动了33万多次，占消防全部出警的66.8%，比重非常大。所以把救援作为公安消防的一个法定职责，我认为是非常必要、非常适时的。现在的问题是给了消防部队抢险救援的任务，但是对他们的支持不够。抢救生命的救援工作专业性是非常强的，而且时间性也非常强，如果不能在所谓“黄金时间”抢救出来的话，就完了。这次汶川特大地震刚开始救援的时候，废墟下一片呼救声，结果声音越来越小、越来越少，眼睁睁看着救不出来，原因就是没有救援的专业设备。所以在这一条的基础上，建议加上“各级人民政府应该为公安消防部队配置相应的应急抢险救援的专业设备”，这是政府要做的事情，要不然要让他们救人，又没有专业设备。十万大军最后靠手来扒，靠手来扒能扒出多少人？建议把这一内容写进法里。同时对第7条“国家鼓励、支持消防科学研究和技术创新，推广使用先进消防技术和设备”的条文中，建议加上“生命救援设备”的内容。第二，现在的消防法修订草案，讲的工作内容比较多，但是对消防人才资源重视不够。从现在来看，消防特警人员是非常有限的，资源是非常珍贵，甚至可以说是稀缺的。据这次介绍，汶川地震大概有18000名消防特警，占全国消防特警的75%。现在消防队伍实行的是兵役制，一个兵员整个轮换期不到五年，消防人员入伍以后先培训一至两年，能用的只有三年，三年以后就走人，回去以后再就业，所以导致本来非常稀缺的人员没有得到充分利用。人力资源是最大的资源，只有设备也是不行的。这次救援的时候有一个穿着花格衣服的人在现场指挥，老百姓就说正是这个人救了很多人，这个人原来在部队搞过这样的工作，救援经验十分丰富，地震后，他们两口子都跑到这里来救援了，实际上是他在指挥现场的救援。因此对消防救援人力资源应该在消防法中表述出来，增加相应的规定。希望在本法中增加一条。例如，对兵役制人员扩大士官的比例，这样就可以延长其部队服役期。另外，转业或者退役以后，能够进入各省各地的消防救援预备役，平常由公安部门管理，一旦有事可以拉出来。这种养兵的方法，比完全用兵役制的方法效用更高。具体在法里如何写我还没有考虑好，总之，建议把消防人力资源的开发、运用作为法里的一条内容。

张中伟委员说，修订草案第36条规定，“公安消防队依照国家规定承担以抢救人员生命为主的应急抢险救援工作”，我认为这一条规定比较好。特别是在这次汶川特大地震的抢险工作中，公安消防和森林消防快速行动，抢险救援，功不可没，仅成都公安消防支队就在废墟当中抢救出981人。随着工业化、城镇化进程加快，消防的任务越来越重。在政府组织的应急抢险中，消防队伍是一支重要的依靠力量，所以应该切实加强这方面的建设。同时我也赞成，应该加大投入，特别是要增加现代化装备。

黄镇东委员说，第36条“公安消防队依照国家规定承担以抢救人员生命为主的应急抢险救援工作。”建议把这一条内容放到总则里表述。这样修改也是根据“5•12”四川汶川特大地震以后，意识到我们国家的应急救援工作很重要，而消防队伍是应急救援的一支专业力量，所以这次修改把这一条写进来是必要的。但是我认为份量还不够，放到总则里面表述，实际上也就赋予了消防部门这个职责。最近，中共中央政策研究室在汶川大地震后组织调研，出了第261期简报，标题是“打造强大的国家救援力量”，这份简报的内容就是要建立一支以消防队伍为主的国家救援力量。我们国家幅员辽阔，人口众多，每年各类自然灾害很多。我们是社会主义国家，可以调集方方面面的力量进行抢险救援，但是如果没有一支专业性的救援力量是不够的。这次汶川大地震调集了十几万解放军、武警部队进行抗震救灾，去的时候手上拿的工具很简单。没有专业设备，没有切割机，仅靠人力去抢险，很多战士的手都破了，很可能还会感染。如果以消防这支队伍作为一支专业的国家应急抢险救援队伍，投入和扩编不需要很多就可以组建起来。

郝益东委员说，对第36条提点修改意见。修改说明中肯定了这支队伍在四川汶川抗震救灾过程中所起的作用，所以单独列了一条，赋予了消防工作以外，对于其他灾害所承担的责任，这一点非常好。我认为，在“其他灾害”里还是要把“抗震救灾”这项工作单列出来，修改为“地震灾害救援和其他应急抢险救援”。因为从目前来看，地震救援成立专业部队势在必行，很多省市在消防总队直接挂了另外一个牌子，叫地震抢险救援专业队。这部法出台以后，就成为了一项名正言顺的法定职责。从这次四川地震的情况看，应该总结一些带有规律性的东西。我国在原来总结邢台地震和唐山地震经验教训，建立起来的建筑抗震工作的体系和标准经受住了实践检验，只要落实就能够做到小震不坏，大震不倒。比如成都，在资料上看是按照地震破坏7度设防的，所以这次遭受7度地震冲击，成都就没什么问题。汶川、北川烈度是10度至11度，按照原来设防标准7度的话，理论是9度不倒。但是还有很多建筑，即使烈度10度、11度，也没有倒塌。现在，各个省在四川地震后都在检查建筑防震条例的落实情况，各地都在消除地震设防的侥幸心理，将来再发生特大规模房屋倒塌、人员大量伤亡的情况，也会出现阶段性的转折。大兵团救灾情况就会越来越少。专业队伍有其优势，他们有专业的设备，很多设备是和现在消防设备通用的，也有一些专用设备，比如生命搜救设备、探测设备、切割设备、抬升设备等等。只要把投资列入正常渠道，把必要的装备武装起来，专业化队伍就会发挥不可取代的作用。

姜吉初（全国人大外事委员会委员）说，第37条，第5项后面应该再加1项，“军事设施建立专业消防队由中央军委确定”。我觉得要讲专业的，应该是有编制的，否则下面不好执行。因为草案第4条是把军事设施的消防工作的责任赋予了部队，相应地就应该建立机构，否则任务无法完成。除了人员以外还有装备经费的问题。据我所知，现在一些比较大型的军用机场、码头、战略仓库是没有专业编制的。

朱永新委员说，草案第37条规定“下列单位应当建立单位专职消防队，承担本单位的火灾扑救工作：……”，应该加强行业自主的消防范围，那么，高速公路、轨道交通这样行业是否应该纳入范围？我认为，轨道交通专业性比较强，流量也比较大；高速公路几乎每天都发生事故，公安消防队每天都去，这两个部门的单位应该纳入建立专职消防队的范围。

李东生委员说，就消防法修订草案提一点建议。这次汶川大地震中，公安消防部队发挥了极其特殊、重要的作用。特别是在废墟中抢救人员生命，可以说其他任何一个队伍都不能和公安消防队伍相比。由于工作需要，我们在5月12日就到了地震灾区，参加了一些工作，对情况有所了解。现在把“公安消防队伍依照国家规定，承担以抢救人员生命为主的应急抢险救援工作”单独地列出来了，这一点我表示赞成。但是既然赋予了消防队伍这个职责，相应的保障工作、相应的投入都应该给予保障并做明确的规定，否则即使明确了这个使命，也难以完成任务。这次汶川地震，我们在现场亲眼看到，其他同志精神可佳，但眼看着在废墟下被埋的人员，由于缺乏专业技术和设备而心有余而力不足。在这种情况下，仅仅靠一种精神是无法把人尽快抢救出来的。在现场看到这样的情况，很焦急。一些老百姓也不理解。但是，专业的救援队伍特别是消防队伍就不一样，所以后来在地震灾区中，群众特别欢迎公安消防队伍。这个作用，其他队伍是无法相比的。从这次的救援情况看，虽然法律上规定了这个任务，但是我认为要从人员、经费、设备上给予保障，尤其是设备方面的保障还是远远不够的。建议在明确工作任务的同时，要对经费、设备保障和人员保障给予明确法律规定，这既是抢救人员生命为第一抢险救灾任务的需要，也是灾区群众的呼唤，也是公安消防队伍面对新的任务和新的情况，承担新的使命应该必备的条件。

白克明委员说，第一，从汶川大地震来看，消防干警发挥了非常重要的作用，特别是在抢救人员中发挥了关键作用。由此我想到一个问题，我国目前的消防部队战士服役期为2年，和所有部队的服役期一样，但是消防是专业性很强的工作，入伍才2年，刚刚掌握了一点技术却要复员了，这就影响了消防部队的技术水准。美国和其他国家很多消防队员是职业的，有的干到40、50岁，他们积累了丰富的经验，不仅可以救人，还可以保护自己。我认为对于消防这样一个特殊的兵种，又承担着保护人民生命财产特殊任务的兵种，他们的服役期限是否可以适当延长？比如延长到四年，同时应加大士官的比例。第二，我国现在的专业抗震救灾队伍，据说只有200人，数量很少。各省基本上没有这样的专业队伍。从这次汶川地震来看，消防队伍作用很大，而且这支力量全国各地都有，可否考虑逐步加强对这支队伍的训练，使之也能承担抗震救灾的任务？这就需要加大对消防的投入和装备的改善。

彭祖意委员说，从工作中我们感觉到消防队伍的力量、投入极不相适应。前几天我们广西消防总队向公安部汇报，在广西，现在还有43个县基本都是空缺，没有建立消防队职业队伍。现在各地在这方面很重视，也在增加投入，增加消防队伍的基础设施建设，设备等等。现在国务院、有关部门都对消防队伍的投入力量没有高度重视，太不相适应了。就像刚才有的委员说的，看病没钱，买棺材有钱。在这次抗震救灾过程中，消防部队发挥了相当大的作用，现在老百姓什么事情都找消防队伍，包括抗洪、抗冰雪等等，所以消防队伍的性质和任务要重新明确，所以一定要进一步加大投入，消防队伍怎么样一专多能，设备和知识培训都要跟上，可以起很大的作用。

何晔晖委员说，这次修改当中增加了公安消防部门应急抢险救援的职能，我完全赞成，十分必要。这次汶川大地震发生后，公安消防人员确实发挥了不可替代的作用。但是我想提出的是，既然有了这样的职能，那么在人员以及装备设置的配备和经费保障方面就应该增加一些必须的人力物力财力的相应支持。现在公关机关的消防人员实际工作量中的60%不是救火，而是救援、救人，但是在人员的配备上、平时的训练以及装备上，基本仍是为救火来配备的。既然法律上给了他们这样的职能，实践中工作量又非常大，这些年他们也在承担着双方面的任务，所以建议法律条文中能明确规定，各级政府应该在公安消防人员、抢险救援器材装备配备和经费投入方面给予保障。

严以新委员说，消防队伍承担抢险救灾的任务，我们到云南省调研的时候，消防总队和各个市的消防部门也提出了这个意见，如果需要给他们赋予职责的话，在经费、仪器、平时训练上又没有得到很好的保障，他们很难胜任这个职责。从汶川大地震来看，有这样一支专业队伍，也就是温总理讲的“我们有150人的专业队伍”，就是这支队伍，他们有专业的设备，也受过专业的训练，起了很大的作用。因此，希望消防部门能够承担抢险救灾的职责，并在经费和设备上给予保障。修订草案整篇当中都没有看到给予这支专业队伍的经费保障，建议把这一条加上去，明确他们的责任、义务和经费保证。

梁国扬委员说，网上关于消防法的议论很多，其中有一条就是关于消防经费、装备的保证问题，这方面的内容在本草案中没有体现，建议增加相关规定，可以在总则当中体现，或者在第3章消防组织中体现。

孙文盛委员说，法律委员会的说明有这么一段话，在这次汶川特大地震抗震救灾斗争中公安消防队伍英勇奋斗，为抢救人民群众的生命作出突出贡献，并建议认真总结这次抗震救灾斗争的成功经验，进一步加强公安消防队伍的建设，充分发挥消防队伍在消防和重大灾害事故抢险救援中的重要作用。因此，我感觉原来消防主要是指预防火灾、减少火灾危害，现在的范围更大了。公安消防队伍要在消防和重大灾害抢险救援中发挥重要作用，以前是这样做的，这次汶川大地震中是做样做的，今后还要继续这样做，这已成了任务。因此，建议在第1章总则中，应该对公安消防如何加强队伍、技术、装备的建设有所体现。抢险救灾要发挥社会主义优越性，是公益的。但随着社会主义市场经济的发展进程，也会有些变化，在总则当中应该有这方面的体现。与此相对应的，附则第7章消防设施中，应该加上抢险救灾的设施。

白景富委员说，非常赞成将消防部队作为我们国家相对专业性的抢险救援队伍。我们国家的消防队是以现役为主、多种形式并存的结构，现在现役12万人，而且在每个省的省会市还有一个特勤大队，即不仅承担消防灭火的任务，还承担社会上的其他抢险救援任务。每个省辖市有一个中队，装备和训练相对要好一些。这次四川地震，消防部队的12万人就去了4万人，除了留在家里看守的，防止发生火灾需要紧急救援的，最大限度的都被抽调过去了。这次他们在四川地震灾区的表现是很好的，老百姓很认可。毕竟不是天天发生火灾，但是抢险救援任务是天天都有的，这其中有大事也有小事，大到山体滑坡、公路交通事故、火车事故，还有水灾，比如长江发大水的时候，有个小女孩儿在水里抱着大树，那个女孩儿实际上是被湖北消防总队的消防官兵救下来的。消防部队承担紧急救援任务，要赋予这支部队法律地位，适当增加经费，装备训练上再进一步加强，这是一件利国利民的好事。如果再另外组建一支抢险救援队伍，我认为不太现实，而且花费很大。组建一个几百人的队伍根本不好干什么，哪怕几千人也不好干什么。有这么一支现役部队，而且是军事化管理，一天24小时在营房，一旦发生紧急情况，真是召之即来、来之能战、战之能胜，所以我非常赞成赋予消防部队作为专业性抢险救援队伍的职责。虽然法律不宜直接提经费建设，但是可以规定各级政府应该把这支队伍建强，使他们更有战斗力。第二，建议把专职消防队改为“职业消防队”。我们国家是以现役消防部队为主、多种形式消防队伍并存的形式。这个多种形式包括现役军人，也包括职业消防队，这是近些年，特别是改革开放以后随着经济社会的发展而产生的，是适应形势的需要产生的。为什么说是适应形势的需要产生的？50年代的时候我们国家就产生了企业消防队，比如林业、化工、钢铁、煤矿等，这些行业都有消防队，是专职消防队，是由企业组建的，主要承担企业内部的防火、灭火任务，但是经过这些年，由于经济社会发展非常迅速，单靠现役的和企业的专职消防队已经不适应了，而向国家申请现役编制又满足不了。在这样的情况下，地方政府进行了创新，地方政府拿编制、出钱，除了干部、指挥员之外，队员是合同制，实行军事化管理，集中食宿，招收的基本上也都是复员的消防兵，他们承担整个社会的灭火任务，实际上和现役消防队是“哥儿俩”，承担社会上的防火、灭火任务。很多基层部门都建议将消防法草案中的几处“专职”改为“职业”，这样更科学、更准确，更能够反映当前防火、灭火形势的发展需要，也是代表今后的发展趋势。如果再叫“专职消防队”行不行？虽然两者也有内在的联系，但是“专职”的内涵比“职业”要小，不能够充分反映当前消防队伍的发展状况和发展趋势。今后地方市政府、县政府根据需要就可以决定，地方出钱、出编，买设备，组建职业消防队，如果表现不好随时可以辞退。这样又省事，又好管理，又解决问题。所以这不单是个名称问题，而是反映当前现实和形势发展的需要，也是对我们国家未来发展趋势的一个导向。

马福海委员说，第三章消防职责，建议在这章中明确消防机构的建制、法律地位和工作职责，明确和细化消防队伍设立的条件，对其人员、资金保障、建设规模等问题作出明确规定。同时应增加对各类消防人员执行工作中致伤、致残、致死的赔偿内容。

任茂东委员说，关于政府专职消防队的问题。消防队伍职业化是当今世界很多国家发展的做法，我国目前公安消防队伍兵员不足、流动性大的现状已经越来越不适应当前经济社会的发展。从一些地方的实践经验看，以政府出资建立职业队伍是有利于消防事业的发展。随着城市楼房越来越高，消防技术要求越来越高，越来越需要有经验的积累，如果是职业化，会使消防人员具有更多的实践经验，有利于消防工作。

郑功成委员说，关于社会化的消防网络和职业消防队的问题。这部法律中在第二条提到了，但后面落实不足。我认为，消防机构应该专业化，消防人员应该职业化。内司委在审议这部法的时候，我们都提到了职业消防队的问题。公安消防是我国的特色，但有两个问题，一是消防部队是铁打的营盘流水的兵，从而不可能实现消防人员职业化；二是现在不断裁军，消防机构兵源不足，而国家在快速发展，工业化、城市化进程日益加快，对于消防的要求越来越多，供求矛盾在日益尖锐。因此，应当明确消防社会化、消防机构专业化、消防人员职业化之方向。职业消防队应是经过一定的法律程序认证的专业的消防机构，这种专业的消防机构以消防为业，其从业人员服务不是二年、三年，而是从事二十年、三十年。现在农村很多地方都已经出现了民办的或志愿的消防队，但并非有序，因为定位不清楚。同时，民办的、志愿的消防队也有一个消防成本问题。现在的法律不提或者回避是不够的。因此，对于第三章消防组织，应该有这样一条，就是“国家扶持社会化职业消防队的建设，并规范这类组织发展”。现在法律中没有这样的导向，已经滞后于我国消防事业发展的格局。

杨伟程（全国人大代表）说，关于建立职业消防队的问题。以消防为职业是世界上许多国家消防制度的重要组成部分，我国现行的消防力量建设主要依靠兵役制，但是兵源不足的矛盾非常突出，在持续控制和裁减兵员的情况下，希望通过增加兵员补充消防力量是不现实的，一些地方采取政府出资购买公共服务的方式，建立不占兵员、不需要行政编制的合同制的职业消防队。实践证明，消防队实行职业化后，人员相对稳定，有利于消防队伍的稳定发展，有利于消防队员职业知识和经验的积累，有利于提高消防战斗力，有利于更好地选用消防人才。但是草案没有对职业消防队作出规定，建议此次修改消防法，能够明确职业消防队的法律地位，增加相应的规定。