消防法二审摘四：火灾责任保险问题

关于火灾责任保险的问题

——分组审议消防法（修订草案）发言摘登之四

2008年6月26日上午，十一届全国人大常委会第三次会议分组审议《中华人民共和国消防法（修订草案）》，发言摘登如下：

任茂东委员说，关于火灾责任保险的问题。这次法律中对这一问题写的是比较好的，这样处理可能有利于这项工作的开展，问题是，希望政府在总结试点经验的基础上尽快地出台具体办法，保证这一制度的落实。

郎胜委员说，关于公共责任险，草案中第32条的规定比上次大大缩小了范围，作了比较原则的规定，比初审的稿子有了很大改进。但建立强制的责任险，目的是为提高这些单位的消防意识，还是发生火灾以后对受害人提供多渠道的补偿？实际上真正的大的公共场所发生火灾以后，保险公司还是保不起。此外，建这个险，有没有切实可行的方案？对这个险我们以前没有经验，是不是现在就在法律中将这个险种确定下来，建议再研究。

何晔晖委员说，我同意郎胜委员的意见，即关于保险的问题。因为有了道路交通安全法的教训，如果实践准备不成熟，建议可先由国务院制定行政法规。

乌日图委员说，关于消防法草案第32条规定的火灾公众责任保险，在上次审议的时候是在第27条，当时的规定是“公众聚集场所和易燃易爆危险品生产、储存、运输、销售企业应该参加火灾公众责任保险”，当时我提出了一些修改意见，这次做了修改，但是我还想再提点意见。1.作为一个保险，这样的规定有违保险的基本原则。保险是依据大数法则实施的，就是要分散风险。范围越广，风险带来的损失分摊得越低。但是按照本条款的规定，将容易发生火灾的单位集中起来参加这样的保险，实际上是逆保险原则而行，使风险聚集。如果强制推行，保费必然很高，参保单位难以承受。2、我国现在开办的各类财产类保险一共有14大类，每一类中都有火灾责任，另外，我们还有人身意外伤害险和工伤保险。在已经有的这么多种保险中，单单把那些易发生火灾风险的单位拿出来参保，这也不符合商业保险的系统性考虑。3、现在各类商业保险中，只有道路交通方面的人身意外伤害第三者责任险是通过国家法律或者政策强制推行的，现在看来有利有弊，利就是行政手段强行要求所有的驾驶员都要投保，使得发生交通事故以后，受害人可以通过商业保险公司得到一定的赔偿。但是也带来一些问题，就是服务差，保费高。这几年，由于各类商业保险的参与才使得市场竞争开始体现，保费有所降低。所以，用一部法律或者行政手段强行推广一种商业保险，其实并不真正有利于商业保险的健康发展。4、目前的表述很难界定参保单位，这里说了这么多种可能，一是“可能发生火灾的场所”，二是“发生了火灾后可能造成重大人身伤害的场所”，三是发生了人身伤害，而且还必须是“造成重大伤害的场所”，四是必须是“公众聚集的场所”，这么多的限定实施当中如何操作？如何界定哪个单位同时符合这四个条件？5、本条第2款“保险人应当在承保前对投保单位进行消防安全评估，”这是保险业里最基础的ABC知识，像这么最基础的知识还用在我们的法律中进行规定，就好像提醒做生意的要先核算成本一样，哪项保险不是这样做的？实质上在保险界还不只是一般的评估，而是精算制度，比一般的商业活动的市场调查、成本核算、统计分析还要精细。本条建议删除。6、我建议保监会将现有的与火灾责任险相关的财产险清理一下，加强保险公司对参保单位的火灾预防工作，另外可以实行差别费率，对发生火灾事故多的单位提高保费，用保费来鼓励参保单位注重预防。

陈斯喜委员说，第32条“发生火灾可能造成重大的人身伤亡的公众聚集场所，应当参加火灾公共责任保险。”过去也有火灾公共责任保险，但是属于商业保险，现在这么规定实际上是把它变成了一种强制保险。现在草案经修改，把要求强制保险的范围缩小了，但是仍然存在一个问题，就是对公众场所这一类实行强制保险，与交通安全不太一样。一辆车里载多少人，发生事故会发生多大的损失，这是相对比较确定的。但是，公共聚集场所发生火灾可能造成的损失却差别很大，有可能没有多少人员伤亡，也可能会造成很大的人员伤亡，差别很大。这就出现一个问题，以什么来计算保额？需要投多大保额？如果以最大损失来确定保额，保费必然会相当高。如果以一个比较低的损失来确定保额，保费会低一点，但是一旦发生事故，这么点保额可能根本不解决问题，最后还得由政府来承担。如果政府以后全不管了，肯定也不行。如果确实要实行强制火灾责任保险，我建议有关部门要先把强制保险的具体办法提出来，避免再像道路交通安全法那样，等法实施了以后强制保险还没跟上，引发许多问题。如果必须实行强制保险，我认为可以规定一个最低的保额，但不应该规定最低的保费，可以规定一个最高的保费，让保险公司有一个竞争机制，谁能够以最低的保费实现最高保额，人家就参加这个公司的保险。如果规定了一个最低的保费、最高的保额，实际上是让保险公司受益。

石泰峰委员说，草案第32条规定“发生火灾可能造成重大的人身伤亡的公众聚集场所，应当参加火灾公众责任保险”，这是一项重要的改革，但是这条规定涉及到商业保险，有许多问题尚未解决。特定的公共聚集场所实行火灾公众责任强制性保险很有意义，但是要写进法律，就要具有可行性。商业保险一下子变成强制性保险，一方面实践中没有经验，另一方面有关部门也还没有提出相应的具体方案。一旦法律通过以后，就会导致这个规定无法实施。在很长一段时间里没有具体的实施方案。法律规定空置，不利于维护法律的权威性。法律条文的规定要有实践基础和相关部门的可行性论证，这样比较合适。所以，我认为现在还不适宜写进法律条文中。

信春鹰委员说，第32条，关于强制保险问题。火灾公众责任保险，在很多国家都是商业险，由法律来规定商业险，有很多问题需要深入研究，要有充分的论证，要有精算。这方面我们有经验教训，如道路交通安全法规定的交强险。我看到2007年的报告，交强险赔付部分和内部成本基本持平。大家交的钱，大部分用于机构成本，比如保险机构的工资福利等，这不是保险制度的本意，保险是要分担社会风险，不是要付高管工资。在保险业竞争不充分，自律不好的情况下，由法律强制规定公众责任险，可能条件不够成熟。如果需要，应该由国务院来逐步探索。建议删去第32条。

郑功成委员说，进一步明确火灾公众责任险的范围。第32条规定强制性的火灾公众责任险。要维护公众安全，这是必要的，有的委员担心再出现交强险局面，可以理解，但并不影响制度设计。因为交强险实践中的问题，其实是管理与运行中的问题，是保监会没有起到有效的、公正的监督作用造成的，不是法律制度本身的问题。在火灾公众责任险方面，很多国家都有这样的强制，比如影剧院、商场、学校等人群聚集的地方，必须要参加保险。一旦发生了火灾等灾害，由保险公司进行赔偿，能使受害者获得可靠保障或补偿。这种强制保险通常以保护公众利益为出发点。因此，在保留第32条对火灾公众责任保险规定的同时，除公共场所外，还应包括生产、储存、运输类易燃易爆物品的企业。

胡振鹏委员说，关于责任险的问题，我赞成郎胜委员的意见，目前没有多少实践经验，到底这个险解决什么问题？是促使这些公共部门增加安全意识？还是使受伤害者多得到一点补偿？对于这点不是很明确。因此，建议有了一定实践后再对法律进行修正。