消防法审议摘六：关于中介服务机构

关于中介服务机构

——分组审议消防法（修订草案）发言摘登之（六）

2008年4月23日下午，十一届全国人大常委会第二次会议分组审议《中华人民共和国消防法（修订草案）》，发言摘登如下：

黄智权委员说，关于中介机构审核事项存在三个问题：第一，相关的法律、法规说得不够明确，也不配套。我具体说一下，第9条简单地讲就是工程建设的消防设计要交给中介机构进行审核，这是明确的。第28条也讲了“从事消防设计审核的，应当依法获得相应的资质资格”，这也讲明了。内司委的审议意见最后一页讲“消防中介服务机构和执业人员的执业资质、资格标准，由国务院公安消防部门会同有关部门制定，并向社会公布。”这里讲的是“标准”。这三条联系起来看，不知道依法批准这个中介机构的部门是谁，这方面的法律、法规是否相配套，我担心这里缺少一个环节，这些中介机构的资质资格谁来审批。第二，第9条第1款“建设设计、施工、工程、监理单位依法对建设工程的消防设计、施工质量负责”，这个话说得很明确。第9条第2款又规定消防设计送中介机构审核，消防设计的中介机构经过审核以后，他对于消防设计负不负责？从文字看，中介机构好像没有责任。第三，第9条第2款第3行“并自依法取得施工许可之日七日内，将消防设计文件……报公安消防机构备案，”这个施工许可是指整个的工程许可，还是指消防设计工程许可。好像指的是整个工程许可，而不是消防工程许可。消防设计的施工许可是由哪个部门许可呢？也没有规定清楚。以上三点，建议在修改时能够规定清楚。

庄先委员说，第一，第9条第二款，“建设单位应当将将消防设计文件送建设工程消防设计审核中介机构审核，并自依法取得施工许可证之日起7日内，将消防设计文件报建设工程所在地县级人民政府公安机关消防机构备案，”建议将“消防设计审核中介机构审核”修改为“消防设计审查的中介机构审查”，内报“公安机关消防机构备案”修改为报“公安机关消防机构审批”，取消最后“公安消防机构可以抽查”。修改的原因是：一是一个消防工程里只是一个子系统工程，一个大楼，或者一个电站都是政府部门审批，消防工程虽是一个子系统，但是是人命关天的工程，我认为在审核上不能委托给中介机构。第二个理由，设计应该是谁审批设计谁负责，现在审核是交给中介机构，验收是消防机构，如果二者不一致，但已建成，如何处理？基于这两个理由，我建议将中介机构只能负责技术审查，审批权仍由消防机构负责。第二，第10条第二款，“其他建设工程，建设单位应当报公安消防机构备案，公安机关消防机构可以抽查”，建议改为“建设部门应当向公安消防部门认可的公安派出部门申请验收”。理由也是一样的。

黄镇东委员说，第9条，将消防设计文件由过去的消防安全部门自己审核转到由中介组织审核。与此条相对应的还有第28条关于中介组织资质和资格的认定，还有第60条的责任条款。从立法技巧上说，这3个条款是相互配套实施的。我认为这次消防法修订草案中把消防设计文件的审核工作由消防机构转到中介组织承担，应该说是制度上的改革，这个改革确实有很多好处，一是现在消防设计的审核人员，从大量的技术性工作解脱出来，让他们发挥专业优势，集中把好消防安全关。二是体现了这项制度改革适应社会主义市场经济发展的需要和部门职能转变。所以这个修改是必要的。在听意见的过程中，包括我自己也认为，当前我们国家的中介组织不是那么健全，不很规范，而消防安全又人命关天，涉及到人民群众的生命财产问题，所以要很慎重。现在草案第28条规定“……中介服务的机构和执业人员，应当依法获得相应的资质、资格……”，这么笼统的规定可能还不够，能不能增加点力度？要明确消防中介服务机构和执业人员的执业资质、资格标准由国务院公安消防部门会同有关部门制定，并向社会公布。加强消防中介服务的社会责任，有利于社会监督，使这项制度改革能够健康地推进。

任茂东委员说，本法草案第9条规定了中介机构对验收图纸的审查由中介完成，这是一个改革。但是本法里规定的太单薄，应当规定中介机构的义务和责任，只有权利而没有责任是做不好这件事情的，因此，建议法律草案中应当是专章或者专条对中介机构作出明确的权利义务规定。

郎胜委员说，现行的消防监督管理体制，是公安消防机关全程监督管理。现在改为由中介机构进行消防设计的审核，公安消防机关进行事后验收及备案审查。目前中介市场比较混乱，执业标准、市场准入以及对中介机构的监督管理、责任的落实等，这些配套措施要跟上。交由中介机构审核是符合行政体制改革的方向的，但从中介机构的现状看，能否承担起来，需要慎重研究。

张兴凯委员说，第28条“从事消防设计审核、消防产品质量评定、消防设施检测维修”，其中的“检测维修”应该分成两个部分，应该改为“消防设施检测、消防设施维修”。现在放在一起是不明确的，因为这里针对的是中介机构和执业人员，显然这两个资格取得的方式和考试的内容是不同的。

吕薇委员说，这里提到中介服务机构的问题。发挥中介服务机构的作用确实是这次立法的一个创新。这里是否应该有一个比较详细的说明。第28条讲到是依法获得的资格，但现在这个机构到底是什么性质？比如说，国家标准委下面有锅炉检验所，这是国家非常严格地授权的。我们讲的中介服务组织，到底属于什么性质？在市场秩序和信誉体系还不是很完善的情况下，往往有的时候放给中介机构了，可能还不如有关部门管得严格。所以这里讲到了依法，那么这部法是什么？这个机构属于什么性质？如果在这部法中不能详细说明，最好在后面补充一句，由什么部门制定关于中介机构的法律。因为现在还看不出来中介机构到底依什么法，采取什么样的运行机制。公共安全检查方面的中介机构，在某种程度上应该是非营利性的，至少这类服务应是非营利的。

陈希明委员说，修订草案中对建筑工程在消防方面，从设计、验收、消防产品等方面都提出了明确的审批程序验收程序。但是这里还有一个问题，就是住宅楼的装修，现在绝大部分都是由业主本人选择建筑工程队进行装修的，在装修的过程中，电器产品和燃气用具质量是不是符合要求，安装线路、管路的设施等是否符合标准？由谁去验收。草案第22条规定电器产品和燃气用具质量、线路的设计，以及保养等等都要符合有关规定。第57条明确了如果不符合规定怎么办，但这里缺少一个环节，就是电器产品和燃气用具安装后，是否符合要求，没有专门的机构或专业人员进行检测。建议消防中介组织应该有一个专业队伍专门对业主装修之后有关消防设施进行检测。

褚平(全国人大内务司法委员会委员)说，关于消防设计审核制度改革。消防设计审核制度改革的立意是要减少行政审批，发挥专业技术人员和专业技术中介机构的作用，立意是好的，也符合改革的方向。但是，在我国目前的情况下，我建议要慎重作出这样的修改，或者这次不作这样的修改。有两个原因，一是火灾问题人命关天，消防设计审核这样一个重大的审核权力或者审核责任，在目前的情况下不宜由主管部门让渡给中介机构。二是现在中介机构的资质、诚信等各个方面还不够成熟，其他一些中介机构承担政府让渡的权力责任以后，在实施过程中尚且有这样那样的问题，在消防安全这样一个重大的问题上，在我们的中介机构资质、诚信等各方面都不够成熟的情况下，让中介机构承担这样的责任，有些操之过早。再有，在现实生活当中，消防设计即使由公安消防部门来负责审核，无论是图纸审核还是最后的验收，都还有种种不规范，甚至有一些腐败的现象存在，再把审核权力让渡给中介机构，可能会更加不规范。所以，对这样重大的问题应该特别慎重。

郭凤莲委员说，建筑单位在消防技术方面进行把关，而且要由中介机构进行审核，我认为增加这项基本内容非常必要。从建筑方面来讲，我国的经济发展速度也很快，无论是大城市、中型城市还是小城市，在服务业方面的发展力度比较大，建立和完善消防安全制度非常必要。过去防火、防盗的意识不是很强，现在大家的防范意识在不断提高。比如以前要求饭店、旅馆安装消防设施、配备消防器材，大家对这些要求接受不了。随着社会发展，人们在认识方面提高了。所以这次修改规定由消防安全部门的中介机构进行审核，我认为非常必要。但是这里存在一个问题，据消防部门反映，在工程竣工以后，比如有些人员密集场的建筑物，竣工以后有的不经过审核就开业了，而草案中规定不经过审核的禁止开业，建议这里应该增加“责令整改”的内容；另外，有的工程在验收的时候经常会拖延，有的是无意识拖延，而有的是有意识的拖延，为什么拖延工程验收？这里面存在一些不良的行为。为了避免这些现象的出现，我认为应该限定验收时间。为什么要限定验收时间？不要把时间放得太长，否则就给不法行为放宽了路子，而且现在也确实有这样的行为出现。

汪恕诚委员说，现在很多行业的改革都搞一个中介机构代替政府来审查，政府出法律条文，中介机构来审查，而相应的，中介机构的资质就特别重要，它的水平够不够？权威性如何？工程建设有很多，各种大小工程多得很，建议全国设几个级，按资质分级进行审查。如果像三峡这样的特大型工程，光靠中介机构审查肯定是不够的，要由国家组织专门审查机构的专家进行专门审查，否则一来容易出事，二来有的中介机构也可能会借垄断这个市场去赚钱，慢慢的路就走歪了。因此，在法律制度上要从严，原来比较松，从法规上要规范得明白一点、清楚一点，现在写得比较含糊。我不太熟悉消防系统，现在具有这样资质的中介机构有没有？或者还需要重新组建？或者是把现有的设计院改个身份就可以变为这个中介机构？但是这个单位如果是搞设计的，就不能搞审查批准。否则现在很多都是设计单位摇身一变，给它一个资质，它在设计的同时又进行审查，既是运动员，又是裁判员，这就会把关不严了。原来由自然灾害或工作失职引起的火灾多一点，现在在反恐的情况下火灾的情况就更特殊了，因为恐怖分子会专门挑你的薄弱环节进行破坏，常规的火灾预防就容易出现漏洞。

罗毅平(全国人大代表)说，中介机构方面的问题。中介机构作为消防设计、建筑的建设审核资质的机构，这里没有行政许可权。整个建筑工程是不是他发许可证？如果让他审核就应该由他发许可证，这里没有明确规定由谁发许可证。现在条款中写“依法取得施工许可”，但由谁来发施工许可，没有明确规定。如果在审查方面出现问题，中介机构负法律责任、经济责任吗？这些问题现在文稿中都没有涉及到。

姜健(全国人大代表)说，建议在修订消防法过程中对消防中介组织的主体资格、市场行为制约、承担的法律责任提供具体的法律依据，使消防中介组织得以在完善的监督管理体系中良性、健康发展。随着我国建设工程质量管理方面的法律、法规和消防技术标准的不断完善，消防法中第9条，将建设工程消防设计审核交由依法设立的专业中介机构承担。对于切实提高消防设计审核质量、减少行政审批，具有重要作用。同时，由于消防中介组织存在不少的缺陷。从外部制约来讲，对消防中介组织的管理缺乏足够的法制依据。从内部自律来讲，许多中介组织尚未发育成熟。未建立起符合市场运行规则的完善的制度和自律机制。表现在实际工作中，一些消防设计部门、审核机构、工程公司、检测公司等受利益驱动性强、法规性不强、从业不规范、质量无保障等，造成较大浪费或安全隐患。因此，建议在修订消防法过程中顺应市场经济对政府职能转变的客观要求，明确规定建筑工程消防设计审核、消防设施检测、消防技术咨询等中介服务组织的法律责任和义务。