消防法审议摘五：关于火灾公众责任保险

关于公众责任保险

——分组审议消防法（修订草案）发言摘登之（五）

2008年4月23日下午，十一届全国人大常委会第二次会议分组审议《中华人民共和国消防法（修订草案）》，发言摘登如下：

林强委员说，为了把消防法修改好，建立火灾公众责任保险制度，充分发挥经济手段在促进消防安全中的作用。从消防工作的发展来看，很有必要建立火灾公众责任保险制度。一方面，可以通过经济杠杆强化行业内部的消防安全管理，约束从业人员自觉地遵守有关的消防安全法规。另一方面，可以通过商业保险妥善地解决因为火灾所造成的损失赔偿等有关问题。再次，可以从保险收益中提取一部分孳息，用于发展我国的消防事业，减轻各级政府在公共消防设施等建设投入方面的负担。随着现在一些城市，楼越建越高，人口越来越密集，对消防的要求也越来越高，同时消防设施、设备、器材的科技含量也越来越高，因此价格也越来越高。要一些地方政府来承担这些费用确有一定困难。我们可以从商业保险收益中提取一部分孳息用来发展消防事业，我想这是可以做到的。因此，从这三方面的分析来看，我认为在推行火灾公众责任保险的同时，有必要将这一险种规定为企业登记、变更或者年检的条件之一。同时，由于我国国内保险业发展还不够成熟，这也是我们必须要面对的一个现实，因此火灾公众责任保险的推行还需要制定详细的规定，这方面的详细规定在我们的修订草案中还没有。所以建议在消防法修订草案的第27条中增加授权国务院有关部门制定火灾公众责任保险细则的规定。表述为在第27条第1款的后面增加“火灾公众责任保险的具体办法由国务院另行制定。”这样，把火灾公众责任保险制度通过消防法的修订草案明确下来，特别是具体的一些办法授权国务院制定，有助于火灾公众责任保险制度的落实。同时还需要明确没有参加火灾公众责任保险的场所、企业的法律责任，也就是说，我们既然制定了具体办法，如果没有参加火灾公众责任保险，就要承担相应的法律责任。

黄镇东委员说，我赞同刚才林强同志对消防公众责任保险的审议意见。在消防法修订草案征求意见过程中，对新开设险种有些不同的认识。第27条规定的是公众聚集场所和易燃易爆危险品的生产、储存、运输、销售企业应当参加火灾公众责任保险。说明火灾公众责任保险不是全社会的。不是所有的企业都要纳入到这个范围中来，还是要突出重点。火灾公众责任保险问题需要一个研究过程，赞成刚才林强同志提出的意见，具体办法还是由国务院另行规定。

郑功成委员说，公众责任保险。我建议法律应该强制性规定，即建立强制性公众责任保险，这也是国际的惯例，尤其是在公共场所。这个强制性保险，可以是一个强制性的综合性公共责任保险，当然也可以把火灾单独列一个强制保险，这是可以商榷的，但一定要是强制的。这种强制保险不是社会保险，而是涉及公共安全的政策性保险或半商业化的保险。法律强制公共场所或有关单位或雇主必须投保公众责任保险，就是向保险公司投保，当公众在公共场所受到伤害，出现了人身伤害或财产损失，就可以通过这个保险来获得经济补偿。目前这一条规定得不太具体，还应细化一点。同时，公众责任保险作为强制性保险，应该有实施细则，具体规范到底哪些行业和单位必须参加，如何参加等。另外，本法对保险业重视不够。从国际经验来看，保险业在消防中的作用是非常大的，这不仅因为保险业承保火灾风险而具有先天的防灾经验等，而且公共场所及相关单位参加了保险公司的保险，保险公司重视火灾与支持消防就有了内在的动力。有的国家是保险公司办消防而不是政府办消防机构，或者是保险公司为消防机构购买消防器材。现在我国的火灾保险很滞后，保险业参与并承担消防责任亦基本没有体现。如果消防有效，在参加保险的条件下，受益的首先是保险公司，如果可以避免一场火灾，保险公司就等于避免了一场事故，保险公司就少赔偿一次。在保险业越来越发达的条件下，我国的消防事业更多地是要充分调动保险界的积极性，而不应由政府来包办。所以，本法中应当有保险和风险分担的体现。

张兴凯委员说，第27条，“公众聚集场所和易燃易爆危险品生产、储存、运输、销售企业，应当参加火灾公众责任保险”。关于安全保险或者是高危行业的风险保险，应该是实现风险共担，预防事故和加强安全教育的最有效的途径。但立法工作应适应我国的国情，安全生产领域在2004年的时候，开始对煤矿、非煤矿山和危险化学品生产企业三个领域实施保险。但由于各方面的原因，到目前一直没有实施起来，没有一套完整的做法。我们在火灾公众责任保险方面，是否几方面都准备好了。一是这项保险是否做过试点？试点都覆盖了哪些领域？二是现在定为火灾公众责任保险，这个保险的范畴是什么？是社保还是普通保险？三是保险人是谁？如果要做保险，这个保险人到底是什么？我们投保是投给商业保险公司，或者是将来由政府来管理，还是一个事业单位。四是投保人是谁？前面提的是场所，后面提的是企业，应该是比较明确的。我也详细看了一下定义，其中也包括公众娱乐场所，我们很多的公共娱乐场所是由政府直接管理的，那么谁作为投保人？怎么处理出现的问题？现在说的是一种责任保险，被保险人或者是受益人是谁？如果受益人敲定以后，是一种人身的保险，还是一种管理场所的责任保险？这一系列的问题必须搞清楚以后，才能实施。这是一个非常庞大的工程。我们在安全生产三个领域遇到了很多困难，三年下来还没有实施起来。如果进入法律的话，可能很快就要实施了。还有很多方面的问题，比如受益人，这个公众的范围如何界定？

乌日图委员说，关于火灾公众责任保险，我认为有三个问题要慎重研究。一是因为现在的商业保险已经有财产险了，财产险里面所包含的内容也包括火灾，有了火灾公众责任保险以后，与财产险是什么关系？第二，草案中虽然文字上不是很清楚，但是我理解这肯定是一项商业保险，由商业保险公司按照市场化的机制运作，肯定不属于由政府机构办的社会保险。如果目前还没有这个商业化险的险种，但第27条中就已经提出了“公众聚集场所和易燃易爆危险品生产、储存、运输、销售企业，应当参加火灾公众责任保险。”等于在法律上确认了一个强制参加的商业保险，因为在法律中“应当”就是“必须”。另外，商业保险一般都是自愿参加的，当然也有例外，比如机动车保险，但是这个太特殊了，而其他的商业保险都基于自愿参加。如果用法律规定有关企业都要参加这项险种，是否有违商业保险的一般原则。这个问题仍需研究。第三，保险讲的是大数法则，比如财产险，凡是有财产的单位都可以参加，这样当其中一些企业遇到包括火灾在内的天灾人祸时造成财产损失，它才能通过互济的功能达到赔偿灾后损失的责任。现在如果仅仅是公众聚集场所和易燃易爆危险品生产、储存、运输、销售的少数企业参加火灾公众责任保险，这个成本是很高的，是不符合商业保险的“大数法则”的。把因特定的灾害(火灾)造成的人、财损失作为一个单独的险种，从过去的财产险里划出来，是不是符合商业保险的原则？这个问题也是需要考虑的。

任茂东委员说，草案中第27条规定了火灾公众责任保险问题，我认为这样规定还不够，应当加强。可以用列举的方式来规定火灾公众责任险，可以写为“商场市场、宾馆旅馆、歌舞娱乐场所等公众聚集的场所，和易燃易爆化学品生产、运输的单位等，应当参加火灾公众责任险。”同时有第2款规定，工商部门对没有办理火灾公众险的注册手续的规定，具体办法由国务院制定。近年来，商场市场、宾馆饭店、歌舞场所等公众聚集场所发生了大量的火灾，致使公众伤害问题十分突出，由于这些单位没有参加公众责任险而发生火灾后，单位而无力承担对受害者的赔偿责任，最后统统由政府来兜底包揽，对伤害人的灾后救济赔偿。特别是一些火灾涉及群众利益，赔偿金额巨大，如果受害人得不到及时赔偿，可能引发群体性事件。因此应当加大对火灾公众险规定的力度。

郎胜委员说，第27条规定建立火灾公众责任保险，建立公众责任保险的初衷是非常好的，就是要解决一旦发生危险被害人能够得到救助的问题。但是设立公众责任险，影响面比较广。建议从实践效果出发，由有关部门拿出一个切实可行的方案。