对如何完善国家应急救援机制几点思考

汶川大地震发生后，在党中央、国务院和公安部党委的坚强领导下，公安消防部队快速反应，圆满完成了抗震救灾任务，搜救群众8100人，其中生还1701人，在这次地震救援中，公安消防部队发挥了巨大作用。同时，在救援过程中，我们也发现，地震救援在预案制定、响应、力量调集、指挥、保障等方面还存在许多薄弱环节。现结合公安消防部队参加抗震救灾过程中发现的不足，浅谈如何完善国家应急救援机制的几点思考，供各位同仁参阅。

一、现状分析

（一）应急救援分级响应机制需要进一步加强。汶川大地震发生后，国家迅速启动了地震应急预案，在国务院抗震救灾指挥部统一领导、指挥和协调下，灾区各级人民政府和民政、公安、安监、交通、铁道、水利、建设、教育、卫生、电力等有关部门，以及广大人民解放军、武警官兵迅速实施抗震救灾工作，抢救了大量被困群众。但是，地震发生后，有关部门未根据国家地震应急救援预案的要求，第一时间将权威信息通报给公安消防部队，没有公布响应等级、明确响应主体及单位，致使地震救援时沟通、协作方面存在一些不足。导致公安消防部队等相关救援力量不能及时根据灾情，预先针对性地确定救援目标、调动救援警力、调整救援行动。

（二）应急救援预案操作性不够强。灾害发生后，各级政府和相关部门应立即按照预案实施灾害应急，但在这次实际实施救援过程中发现，各级应急预案缺乏实战性，可操作性不太强。最初现场实行的政府统一领导，地震部门综合协调、各部门参与的应急救援工作体系不是十分顺畅，原有预案也没有将公安消防部队作为专业救援力量调往灾区，而是作为防止火灾发生，处置地震次生灾害事故的救援队伍。另外，各级政府制定的总体预案只宏观提出调动公安消防部队参加各类灾害事故的应急救援，对如何调动、调动程序、远距离兵力运输、后勤保障等问题没有具体明确。

（三）应急救援指挥机制应满足更多救援需求。发生特别重大自然灾害，应经国务院批准，由平时领导和指挥调度防灾减灾工作的国务院防灾减灾工作联席会议，转为国务院抗灾救灾指挥部，统一领导、指挥和协调防灾应急与救灾工作。但从这次特大地震灾害救援过程中，我们感到，国家尚未成熟建立政府统一下的应急救援指挥机构和指挥中心，致使应急救援现场协同作战指挥机制不健全，没有形成国家层面上的指挥体系，公安消防部队和其他专业救援的队伍，调往灾区参加抗震救灾时，调动的程序、权限不够明晰，影响了作战效能的最大发挥。

（四）专业地震救援力量要进一步发展壮大。近年来，为有效整合资源，避免重复建设，国家地震局已依托公安消防特勤队伍在23个省、自治区、直辖市建立了地震灾害应急救援专业队伍。这支以抢救人命为主要任务的专业救援队伍在各种灾害事故处置中，抢救了许多被困群众，受到人民群众高度赞誉。多年来，由于缺乏统筹规划和有效整合，一些部门、行业、系统各自组建应急救援队伍，多头进行装备、营房和训练设施的投入、互不隶属、应急响应慢、救援效能低，不仅给国家带来很大的财政负担，而且在实际救援中，也暴露出各救援力量之间、同一救援力量之间协调不够，配合不够默契，降低救援效果等问题。

（五）应急救援通信保障能力比较薄弱。目前，我国各应急救援职能部门均初步建立了各自的应急指挥平台，这些系统各自独立、自成体系，难以实现信息共享和互联互通，在地震等大灾害救援中，无法做到统一联动、协调和配合，造成了联动响应滞后、合成指挥不力，对救援工作产生不利影响。这次特大地震灾害导致公用无线和有线通信设施损坏，灾区通讯中断，在众多救援队伍和人员使用公用网络无线通信时，信道拥挤通信受阻，无法保证现场的救援通信需要。同样，公安消防部队依赖公用通信设施，最初作战时指挥信息不畅，出现盲点，无法保证大范围、长距离情况下的调度指挥，无法通报灾情等情况。

（六）应急救援战勤保障能力亟待提高。主要表现是：一方面，国家应急机动保障力量不足。从这次特大地震救援看，救援力量中，没有一支国家建立的专业性、机动性强的综合应急救援保障队伍，虽然地震救援应急力量中有180人的国家地震救援队和1.3万人的消防专业救援队伍，仅能作为作战力量使用，而没有可随时可调动的综合保障专业应急队伍。另一方面，应急救援保障的方式也是不明确的。公安消防部队的应急保障是由社会保障，还是由部队自身保障，国家没有相应的规定。同时，抗震救灾暴露出部队大规模跨区域作战时，储备的装备器材品种不全、数量不足，后勤保障物资缺乏，难以应对特大灾难事故，道路交通受阻无法调运装备物资。

二、思考建议

（一）完善组织指挥体系。一方面，国家可以借鉴国际做法，成立负责全国或区域性应急管理、应急指挥的部门，在国务院的领导下，负责国家巨大灾害和突发事件中的领导、指挥，统一管理和指挥国家综合救援队伍和各部门的专业应急救援队伍，整合救援资源，一旦发生重特大灾害和突发事件，负责实施统一指挥。另一方面，建立指挥平台，明确各救援力量的救援职责和分工。建立“高效、统一精干、灵敏”指挥体系，理顺参加救援的各军队、各警种、各级政府、以及各部门的指挥关系，确保灾害处置的高效指挥。

（二）完善救援协作机制。首先，完善国家应急联席、会商制度。建议由国务院应急部门牵头，组织公安、民政、安全生产、交通、铁道、水利、建设、教育、卫生、电力、地震、消防等部门，按照国家要求，建立特大灾害事故应急救援机制会商制度，定期召开成员单位联席会议，签署相应的协作协议。其次，建立与民航、铁路、公路等交通运输主管部门的联络协作机制，建立力量、物资装备运输体系，交通运输部门能及时将各专业救援力量运送到灾害现场，使救援力量第一时间抢救更多的人命。同时，适时组织应急运输救援力量的演练，提高运输保障能力。

（三）建立信息共享机制。一是建立中央地方信息相互通信告知机制，明确灾害信息通报的内容、方法和要求。国家一旦发生重特大灾害后，国家的应急救援指挥部门迅速将有关权威的情报通报给各专业救援力量的主管部门。二是建立与国家应急办、防洪抗旱、地震、气象、国家能源部、环保等部门的信息共享机制，将各应急信息在各自的指挥系统和平台上实施共享，形成综合的、多元的信息共享网络，使救援力量间实现信息互通，为救援指挥提供辅助决策。三是完善与有关行业主管部门的协作预警机制，实现信息的及时沟通共享，建成一套严格高效的情报互通和分析系统，做到紧急救援中的联动、协调和配合，形成救援合力。

（四）完善应急救援预案。一是提高预案质量。各类应急预案的职责要清晰、简明扼要、一目了然，要广泛征求各方意见，上级也要加强对基层编制预案的指导。二是做好预案间的衔接。政府要发挥组织协调作用，建立健全应急预案管理办法，规范预案制订、审批、备案、修订程序，明确关联单位，切实将各部门各类应急预案有机的衔接起来。三是修改完善预案。针对这次地震救援等级响应发现的问题，建议国家应急部门组织力量对国家的各类应急预案进行事故等级及其响应等内容的修改，不同的灾害等级，调派不同的处置力量和不同数量的力量参加救援。

(五)提高战勤保障能力。一是根据《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》，加快国家陆地搜寻基地建设，依托公安消防部队，在各省建设区域性救援物资储备库，并加强物资储备的网络建设。另外，各地组建机动的应急救援力量，确保国家有一支随时调动的应急救援专业机动的队伍。二是建立覆盖全国的消防专用应急卫星通信网络，保证公安消防部队在地震等灾害救援时，能确保高质量地传输语音、图像和数据。在全国消防部队配备海带卫星电话，以及申请消防专用的无线通信频率，构建覆盖全国的消防无线通信网。三是各专业救援力量主管部门要制定专门的战勤保障预案，在预案中明确保障的组织机构、内容、标准，并组织召开多部门多加的保障联席会议，确保应急救援时战勤保障地位，实施高效应急救援。