深度调查 | 如何提升发现问题和解决问题的强烈意愿和能力水平？

既要磨砺铁肩膀 又要练就真功夫

——关于切实提升发现问题和解决问题的强烈意愿和能力水平的调查

2020年福建泉州“3·7”、山西襄汾“8·29”两起重大房屋坍塌事故，均暴露涉事企业长期违法违规，“要钱不要命”冒险蛮干，相关地方和部门多轮隐患排查治理落实不力，对重大违法行为视而不见甚至大开绿灯等严重问题。

这一前车之鉴，却未成为一些地方的后事之师。在自建房隐患排查治理中，湖南省长沙市、望城区部署迟缓、简单应付，对违法建设查处“宽松软”，甚至填报严重失实的数据以应付上级检查，终酿大祸。2022年4月29日，长沙市望城区一居民自建房倒塌，造成54人死亡、9人受伤（以下简称长沙“4·29”事故）。涉事房主两次违法加建，对重大隐患未采取有效措施。而在历次隐患排查治理中，其所在街道上报的问题均为“零”。

这并非孤例。以违规动火动焊作业为例，仅今年以来，河北沧州“3·27”、浙江金华“4·17”、北京长峰医院“4·18”三起重大火灾事故中，都有它的身影，与2022年河南安阳市凯信达商贸有限公司“11·21”特别重大火灾事故暴露的问题如出一辙。

缘何排查整治一轮接一轮，但一些地方、部门和企业始终未能消除重大隐患呢？

中央党校（国家行政学院）应急管理教研部教授李雪峰表示，这既有我国面积大、各地发展不平衡，发展进程中的新老矛盾叠加、风险隐患增多等客观因素，也反映一些地方、部门和企业没有发现问题和解决问题的强烈意愿和能力水平，不愿担当、不敢担当、不真担当。多位监管人员认为，意愿最为重要，是源源不断的动力，对能力有着十分重要的影响。没有强烈意愿，就没有提升能力水平的内生动力，就会发现不了问题、不愿发现问题，甚至视而不见、见而不查、查而不改。

层层推卸摊派。地方党委政府对基层权责事项统筹不够，把本应由自己承担的事权简单下放给基层，上面“甩包袱”推责，下面力不从心、敷衍应付。2019年江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故，响水县违规将县级规划许可审批权下放至园区；长沙“4·29”事故，望城区在开展房屋安全隐患大排查大整治中，把任务层层派给没有专业力量的社区。

部门推诿扯皮。各部门对“三管三必须”“谁发证谁主管”等有不同的理解，有的甚至有意推卸责任，人为造成监管盲区。长沙“4·29”事故中，湖南省住房和城乡建设厅以职责移交为由，不再推进专项整治行动；市区两级住房城乡建设、规划主管部门日常监管推诿扯皮，即便在事故发生后，有的还认为责任不在自己。

主体责任缺失。企业是事故隐患排查整治的责任主体，但企业主体责任难落实甚至不落实普遍存在。2019年内蒙古西乌珠穆沁旗银漫矿业有限责任公司“2·23”重大事故，涉事企业对承包单位长期使用非法改装车辆运人、严重超载、人货混装等突出问题视而不见。承包单位使用报废车辆、聘用无资质司机运送人员，最终导致车辆失控，造成22人死亡、28人受伤。

1月15日，辽宁省盘锦浩业化工有限公司发生爆炸着火事故，造成13人死亡、35人受伤。该事故发生在春节前夕，岁末年初安全生产重大隐患专项整治和督导检查推进期间。涉事企业专项整治走过场，老旧装置隐患长期未消除，高风险检维修作业安全管理存漏洞。

其实，逃生通道大门被锁死、工人靠着易燃材料点烟、一天未过完巡检记录已填满、配电室挂满衣物……这类风险隐患，不用专业知识，只要认真，就能让其无所遁形，但一些地方、部门、企业偏偏听之任之，坐等祸患上门。

6月8日国新办召开的新闻发布会透露，全国重大事故隐患专项排查整治2023行动深入推进，截至目前，各级各部门共排查隐患460余万项，其中重大事故隐患1.9万余项。这里面固然有需要专家“火眼金睛”方能发现的隐患，但也不乏上述这些显而易见的隐患。

2020年山西省太原市迎泽区台骀山游乐园冰雕馆“10·1”重大火灾事故，在涉事公司长达7年的建设经营活动中，有关部门虽多次到现场检查，但执法文书上的问题与实际存在的问题严重不符。迎泽区政府虽组织相关专项整治，却未将台骀山游乐园纳入范围。事发后，事故调查组责成迎泽区政府对该景区进行检查，仍有13处场馆采用聚氨酯保温材料。

2021年湖北省十堰市艳湖社区集贸市场“6·13”重大燃气爆炸事故中，燃气主管部门先后开展多次专项整治，均未发现并排除重大隐患；对燃气企业执法检查121次，但未对违法行为实施过一次行政处罚。

山东省某县一干部分析，重大隐患往往盘根错节，难以解决。若检查时留下痕迹，就要协调多方推进，一旦后续未完成整改，轻则影响个人考核，重则还会被问责；若检查时没发现，就可以推脱“不了解、不掌握”，或者以“水平低、业务不熟”为由争取谅解。所以一些人员在检查中就睁一只眼闭一只眼。

以口号代替重视、以会议代替落实、以标语代替宣贯、以文件代替整改、以汇报代替检查，检查只去“迎检专业户”，整改只挑简单易改的隐患……多位监管人员坦言，相对下沉一线破解难题、狠抓落实，搞形式主义简单省事，不用动多少脑筋、费多少心思，还看起来轰轰烈烈，展现了工作“态度”和“绩效”。

福建省某县一干部说，为消除重大隐患，当地实施政府领导挂钩、分级治理机制。但有些领导不考虑隐患的危害程度，而是暗示基层上报隐患时避重就轻，报一些容易完成整改、能出“政绩”的隐患。基层人员看领导脸色，捡轻怕重，致使本该优先治理的重大隐患长期存在。

陕西省一煤矿企业安全管理人员透露，企业开展的自查自改常流于形式，口号多、落实少，自查出来的绝大部分问题都是无关痛痒的小问题，甚至为了最大限度追求经济利益，在资料上弄虚作假，对重大隐患熟视无睹。

调查发现，“招商引资中强调安全，不利于项目引进和落地”“城市化发展到现在，诸多管线设备老化，存在安全隐患，但治理投入太大”“隐患虽然危险，但其所在企业是龙头企业，整改就要停产，影响地区经济发展”等重发展轻安全的思想认识，在一些地方仍然存在。

华东某市一干部坦言，疫情防控措施调整以来，有的领导觉得中心工作是抓经济发展，为重点项目“背书”、给重点企业开绿灯，认为只要财政收入上去了，什么都好说，安全要投入、要时间，而事故是小概率事件，只要自己任期内不出事就行了。

天津师范大学国家治理研究院副院长、风险治理与应急管理研究中心主任温志强表示，发现问题和解决问题的强烈意愿来自对统筹发展和安全的深刻理解。意愿不强烈的主观原因是发展理念和政绩观存在偏差，片面认为发展和安全难以两全，重发展轻安全。在这种错误理念的影响下，一心推动项目大上快干、特事特办，将招商引资变“招商引灾”，对风险隐患排查整治等工作大而化之，即便发现重大隐患，也不会一盯到底推动彻查彻改。

调查发现，重发展轻安全这一问题在企业也不容忽视。多位监管人员表示，部分企业人员认为安全全凭运气，抓不抓都一个样，但抓生产、抓效益可以带来直观的收益，比如票子、帽子、位子等。对承包单位以包代管、包而不管，违章指挥、违规作业、违反劳动纪律，技术设计、设备设施、安全设施存在缺陷等，在这些企业是常态。

重庆市一高危企业安全管理人员表示，大部分企业能通过自查发现重大隐患，只是出于一些原因隐瞒不报或不愿意整改。一是担心自查出的重大隐患被监管部门作为行政执法和立案查处的依据，二是担心重大隐患一时难于整改而影响企业生产经营。

调查还发现，不少企业将安全归入成本一档，企业负责人处处打着小算盘，算着“投入产出比”。

治理隐患要钱？“查出隐患，整改费用在企业承受范围内的，都还愿意配合整改，一旦超过企业承受能力，就不愿意配合了，容易出现‘改又改不了、关也关不掉’的局面。”广东省某乡镇一干部说，这种情况在个体私营企业、小作坊更为突出。

更新设备要钱？石化行业某领军企业相关人员说，相比人工巡检，智能巡检机器人效率高、准确率高、安全性高。但该公司只购买了一台智能巡检机器人，主要还是靠人工巡检。问起原因，他直言，购买一台智能巡检机器人就要200万元左右，还不算维保成本，使用人工巡检，即便发生事故，算上人工成本和事故赔付，也用不了那么多。

调查发现，发现问题和解决问题的意愿不强烈的背后，除了主观因素，也有治理方式和考核问责机制不够科学等客观因素。

武汉大学社会学院教授吕德文在基层调研时发现，安全生产治理中常见的“一人生病、全家吃药”的做法，让基层工作量出现计划外的增加，致使基层人员不堪重负、疲于应对。加之一些工作在计划安排、重点聚焦、节奏把握等方面“上下一般粗”，基层人员在执行中容易出现“萝卜快了不洗泥”的状况，只求查了，不求查细、查准、查精。

江苏省某乡镇一干部认为，各类排查整治接连不断，内容有交叉、形式有雷同，基层监管人员疲于统数据、交报表、写材料，没有时间精力下沉一线，只能匆匆忙忙到现场看一看，简单提出几个问题就结束，导致今天查的问题解决了，明天可能又产生新的问题。

在企业，“上次已经查过了，这次不会再轮到我了”“被查到就自认倒霉，没被查到就大赚一笔”等心态普遍存在。山东省某乡镇一干部说，大多数企业被查出重大隐患，以为按要求整改就完事了，之后没有深入剖析、举一反三，也没有将责任落实到全员。部分企业虽在排查整治中提高了对安全的认识，但过不了多久就忘之脑后。如此这般，企业在后续生产经营中不断滋生新的风险，甚至是同类问题。

发现问题是为了解决问题。但调查发现，有些地方给检查设了硬性指标，以查出问题的数量衡量监管力度，导致基层把精力主要放在完成任务上。有的地方追责较多较重、激励较少，加之基层权责不匹配，导致“小马拉大车”。长此以往，基层人员发现问题和解决问题的意愿被消磨，便敷衍了事。

湖南省某乡镇一干部抱怨，基层将解决不了的重大隐患上报，期望上级帮助推动解决，进而完善机制，从根本上解决问题。但上报后，上级没有帮助协调，反而下达一纸督办函，要求基层限期解决，若解决不了，还将被问责。

广东省某县一干部称，为用好考核“指挥棒”作用，其所在的省、市两级对风险隐患发现的数量、整治的效率等进行量化排名，如果排名靠后要约谈县政府主要领导。这一考核机制，导致上报数据的“内卷”，大家都越报越多，而不是越报越好。

“追责过重，几乎没有容错机制。比如，一次排查整治中，上级要求企业上报重大隐患，我们多次下发通知，响应者仍不多。街道有数百家企业，负责这项工作的就2人，日常事务繁多，难以全部跑一遍。若发生事故或被检查组查出，就会因‘没有深入企业检查’被处分。”福建省某乡镇一干部说。

在中国应急管理学会智慧应急工作委员会秘书长、清华大学中国社会风险评估研究中心副主任曹峰看来，当前的风险隐患管理属于隐性绩效管理，即对风险的排查、对隐患的消除无法用显性绩效来衡量，各地做多做少在短期内表现不出明显差距，难以在绩效管理中显现优势，易因缺乏激励而失去动力，产生喘口气、歇歇脚的想法。

隐患随生产经营活动不断产生、动态变化，企业处于发现问题和解决问题的一线。但调查发现，我国企业安全生产水平整体偏低、从业人员安全素质整体不高，大部分企业想抓好安全，也认真开展自查自改，但因能力水平有限，难以真正发现和解决问题。

江苏省一企业安全管理人员说，他们在自查自改中发现一处隐患，但缺乏相关的技术和经验无法整改，只能通过简单的措施控制风险。还有一处隐患，因为制定的整改方案不具体，整改措施无法落实，导致该隐患未有效消除。

部门执法检查是发现问题和解决问题的重要手段。然而，执法队伍“人少质弱”问题长期存在。去年，国务院安委会制定部署安全生产十五条措施，要求着力加强安全监管执法队伍建设。调查发现，各地进展不一，一些地方取得突破性进展，一些地方还在原地踏步——安全监管执法队伍普遍人员不足、专业欠缺、培训滞后、装备落后，而且越往基层越严重。

有的人员少、基础差，发现和解决不了问题，久而久之一些人就选择“躺平”，或另谋出路。

陕西省某乡镇一干部介绍，他所在的应急管理科，安全监管执法人员力量不足，且多为非专业人员，也没有现代化的执法装备，检查还靠眼观手摸。对靠肉眼能识别的一般隐患，可以查出来，但工艺、技术、物料等方面，需要专业知识辨别的，就无法准确判断了。

来自山东、广东、江苏等省份的多位监管人员无奈“自黑”，称安全检查多靠“经验”，能不能发现问题，全看安全监管执法人员的“一双慧眼”。但涉及专业问题，很多人员并不精通，不能结合被查企业的行业风险、岗位危害进行精准有效排查。同时，管安全压力大、待遇不如某些行业条块的人员，有的人本就不想干，干两年还没进入状态就想办法调走了，甚至片面认为自己不懂就不需承担责任，还有理由尽早调离这个“高危岗位”。

有的想办法破困局，却遇到新的难题。

湖南省某县应急管理局人员称，该局2019年组建后，涉及危化品、矿山领域的专业人员基本没有，主要靠聘请专家开展检查。但请专家借“外脑”也存在问题。一方面，企业生产日益精细化、智能化，现有专家专业水平不高，没有能力挖掘深层次的问题；另一方面，在同一企业，针对同一问题，不同专家根据相关领域标准有不同见解，有时甚至完全相悖，使企业无所适从。

有的涉及深层次、系统性问题，单打独斗难以解决。

山东省某市一干部说，一些县乡特别是财政相对紧张的县乡，由于缺少专项资金，导致一些重大隐患治理只能等一等，有钱才治理。

重大隐患涉及方面众多，如林区上空架设高压线、化工厂建在居民区等问题，单靠一个部门无法解决，需要县级政府、市级政府乃至省级政府推动解决。福建省某县一干部表示，在该县，政府层面专门研究治理隐患的议题少，一些重大隐患常年累积、久拖不治。

浙江省某乡镇一干部称，重大隐患需要行业主管部门指导才能申报、实施整改，但“三管三必须”尚未真正落实到位，各部门对没有切身利益关系、可能导致事故的重大隐患互相推诿，基层难以实施申报、整改。

来自北京、陕西、湖南、浙江等省份的多位监管人员表示，目前，大多数重大隐患的治理，没有从人、财、物、机制等方面分析根源，寻求系统治理、综合治理和源头治理之法，致使发现问题和解决问题“只见树木不见森林”。

调查发现，正确的发展观、政绩观，是拥有发现问题和解决问题的强烈意愿和能力水平的根本前提。

李雪峰表示，党员干部要以学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育为契机，着力树牢生命至上理念，并一级一级传导下去；着力树牢安全第一理念，检视现有体制机制法制等各方面，坚决整改与其不相符的制度，推动完善安全生产治理体系；着力树牢预防为主理念，并以强有力的资源配置、能力建设等予以保障，以科学的风险管理方法加以落实。他建议，各级党校常态化开展统筹发展和安全专题干部轮训，教育引导党员干部树牢正确发展观、政绩观，切实提升发现问题和解决问题的强烈意愿和能力水平。

温志强认为，树牢正确的发展观、政绩观，不是一蹴而就、一劳永逸的，而是终身课题。各地区各部门要以“时时放心不下”的责任感抓好安全生产风险专项整治。在主题教育中，通过深刻汲取事故教训，全面检视安全生产风险专项整治成效。

责任是安全生产的“灵魂”。多位专家和监管人员表示，安全生产并非应急管理部门一家的事情，需要党委政府、行业部门、企业、个人责任上肩、真抓实干。

在全国政协常委、中国安全生产科学研究院名誉院长张兴凯看来，各级党委政府应充分认识到做好安全生产工作是党的要求、人民的期望、法定的责任，履行好安全生产职责理所应当；开展安全生产法律分析，依法确定各部门安全监管职责，通堵点、顺滞点，实现安全生产责任全覆盖、无空白。

温志强表示，党委政府要主动担当负责，推动完善安全生产责任、监管、支撑等各项机制，指导基层及时发现问题和解决问题，不能层层推脱，更不能以“放权赋能”为名把责任推卸给不具备专业能力的乡镇和社区。应急管理部门要想法设法发挥安委办作用，利用提示函、警示函、督办函等，督促行业部门履职尽责。各行业部门要落实“三管三必须”，对直接关系安全的取消、下放事项实事求是开展评估，强化各自行业领域执法队伍的安全执法培训等。

围绕进一步夯实企业主体责任，多位监管人员建议，对违法企业利剑高悬、对守法企业优质服务，以事故企业反思录、AI场景模拟体验等强化警示教育，推动企业主要负责人履职尽责，进而落实全员安全生产责任制，通过贷款、税收减免等政策激励企业主动消除隐患。

江苏瑞祥化工有限公司HSE部副总经理李强认为，员工是隐患排查的核心，各企业可结合实际编制隐患排查手册，组织员工学习并主动排查，每月统计分析员工参与率，建立“无责备”文化，鼓励员工上报未遂事件，着重分析原因并及时改进，提升员工排查隐患积极性。

中国人民大学公共管理学院副教授刘一弘建议，要落实安全生产“四方责任”体系，厘清属地、部门、单位、个人的安全责任。在大安全大应急框架下，分别以行业为基础和以社区为单位建立常态化安全检查落实机制，从内容上实现全涵盖、从对象上实现全覆盖、从责任上实现全链条、制度上实现全贯通。

调查发现，科学完善的考核约束和激励保护机制，对激发各级人员发现问题和解决问题的强烈意愿、提升能力水平至关重要。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授王宏伟说，要用制度为担当者“撑腰”。设立科学的权力清单和责任清单，有权必有责、权责须一致，不能把应急管理部门作为兜底者。特别是，要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。建立科学的问责机制，避免为了问责而问责、情绪化问责等。建立科学的激励机制，让想干事、能干事、干成事的人在安全生产这个吃劲儿的岗位上获得巨大的上升空间，并因得到社会尊重而心中有光。

对此，多位专家深表认同。在上海交通大学应急管理学院副教授韩广华看来，考核制度的目的是激发各级人员干事创业的积极性，既要突出鞭策作用，严格惩戒不作为、乱作为等，更要突出激励效果，将考核结果作为任用、选拔、培养的重要依据，突出“以考促干”的导向作用。他建议，慎用“一票否决”制度工具，避免考核“一刀切”“简单化”，增列鼓励担当作为、改革创新的“考、评、用”制度细则，保护好“李云龙式”干部的积极性、主动性、创造性。

多位专家表示，发现问题和解决问题，要有一支政治过硬、本领高强的高素质专业化安全监管执法队伍。

对此，温志强建议，各级党委政府要选派精兵强将组建应急管理部门班子，强化财力人力物力保障，按照不同安全风险等级企业数量，配齐建强安全监管执法队伍，着力解决执法队伍“人少质弱”的问题。

广东南方应急管理研究院执行院长、河南理工大学应急管理学院兼职教授王文杰说，必须要解决好人的问题，不断强化安全监管执法队伍建设，优化编制配备、整合监管执法职责，配齐配强执法装备，提高科技支撑水平；要建立健全安全监管教育培训机制，面向安全监管执法人员开展基本技能培训、业务联训和实战培训等，不断提升队伍能力素质水平。

精准发现问题，是解决问题的前提。江苏省张家港市应急管理局局长陈国庆表示，要以“四不两直”、明查暗访、异地执法、交叉互检等方式提高执法质量，重点查看企业各项制度建立落实情况；运用信息化、大数据推进“互联网+监管”，对大数据排查发现的屡查屡犯的企业负责人和重点企业实施精准有效监管，不断提升发现问题的精准度。

多位专家建议，安全生产治理要搭上信息技术、人工智能等“科技快车”，以科技创新驱动治理体系和治理能力现代化。

张兴凯表示，要配强安全生产监管技术装备，建立跨行业跨部门的信息共享机制，运用大数据、工业互联网、关联计算等现代信息技术，使用销售、用电、用水等数据甄别违法违规安全生产活动；对超长隧道、超高建筑、超长桥梁、燃气管网、人员密集生产场所等高危场所，以及中小学校、养老院、医院等人员集聚场所，加强技术手段监测，定期评估风险隐患。

刘一弘说，要运用大数据赋能，实现全过程风险点清单的动态监测管理，提高系统风险感知能力；要抓住风险管理的关键环节，打通信息流通渠道，提高系统的环境适应力。

曹峰建议，可借助大数据、云计算等，建立安全风险隐患分级管控台账，并运用科学算法从多维度、多场景对安全风险隐患数据进行智能分析，自动生成报表、图形，动态监管、实时预警，防患于未然。

发现问题和解决问题，要坚持“当下改”和“长久立”相结合。在温志强看来，一方面要抓好存量隐患的排查整治，加强隐患整改闭环管理，防止重蹈覆辙，另一方面要以消除问题根源为目标，全面查找事故暴露出来的薄弱环节，综合运用法律、经济、行政等手段，从安全投入、安全文化以及责任追究等方面着手，建立长效机制。

广东省广州市黄埔区应急管理局副局长谷林表示，要善于总结复盘，对既往事故暴露的问题实施“双环学习”，强化对原因的反思，即先对问题产生根源进行全面系统反思，了解本地区本行业本企业是否有相关问题、根源何在，再以开放的质疑与讨论探讨一旦遇到相应情况，自己会如何应对、可能产生哪些后果，由此得出最优解决方案，进而指导工作。

同类事故屡禁不止表明共性根源没有消除。广东省深圳市盐田区应急管理局葛亮认为，可以加强对重大隐患的汇总分析，找到共性根源并加以解决。如，针对无证违规进行特种作业背后存在的企业用工需求无法满足的现实原因，可以在优化操作证考核取证流程的同时，搭建网络互助平台，验证并收录合格人员的信息，供企业选择。又如，针对企业对隐患判定整改要求不清致使自查自改质量不高的情况，可以在加强培训的基础上，搭建监管人员、专家、企业三方平台，及时为企业解疑释惑等。

没有投入就没有安全。张兴凯建议，一方面，以“法律强制+政策激励”推动企业按比例提取安全费用，将企业安全投入情况纳入执法检查内容，严管重罚形成强大震慑，将安全投入与减税降费、招商引资等关联，激励企业加大安全投入。另一方面，将地方政府安全生产支出与GDP挂钩，加大对重点问题隐患的政府治理资金支持力度，积极推进实施物防、技防等工程治理措施，保障政府以购买服务方式加强企业指导帮扶等。

多位专家和监管人员认为，要破解重大隐患“一直在整治、始终未根治”的困局，关键要有正视问题的自觉和刀刃向内的勇气，既要磨砺铁肩膀，又要练就真功夫，确保真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。

来源：中国应急管理报