应急管理部门的综合监管究竟是管，还是不管？（实操层面的疑难问题调查）

综合监管职责在实操层面的滥觞性疑难

摘要：当前，“应急管理部门实施综合监管职责”和“三管三必须原则”已经明确列入到了《安全生产法》规定之中，目下的社会普遍意识已经对于“综合监管”、“三管三必须”有了一定的认知和接受，但是由于多年以来的问题积累和社会影响因素，当下的“三管三必须原则”和“综合监管”的规定遭受了一个现实与理论脱节的重大疑难问题，那就是从现实实践意义上来说，应急管理部门“综合监管”面对“被综合监管”的单位应当如何具体化地履行职责？换句话说，“综合监管”对于“被综合监管”的生产经营单位是管，还是不管？具体而言，承担综合监管职责的执法人员，对应当实施“综合监管”的生产经营单位，是应该开展现场检查呢？还是应当“过门而不入”？

“综合监管究竟是管，还是不管？”的问题实际上是理论抽象规定与现实具体操作之间出现的割裂，也是应急管理部门综合监管职责滥觞性制度设计与实践性制度实施之间的矛盾冲突，更是现行的应急管理基层监管执法对于《安全生产法》关于“综合监管”和“三管三必须”原则规定的一种实操性拷问。

应急管理部门执法人员对于“被综合监管”的单位应当开展检查，还是不检查？

在安全生产政府监管领域，“综合监管” 与“行业监管”之间的争议争端由来已久，曾经的“安全生产监督管理局”被视为安全生产全社会范围“无所不管，包罗万象”“横向到边、纵向到底”的“万能局”，曾经的社会理念意识上惯性认为只要是安全生产的工作，就是安全生产监督管理部门一家的事情，所有的负有安全生产监督管理职责的部门在面对安全生产工作时，总是习惯将责任一股脑推给应急管理部门，所以从事故中产生的失职渎职追责很容易沦落到基层应急管理部门头上。虽然经过法律法规对于综合监管问题规定的不断明确，“应急管理部门实施综合监管职责”和“三管三必须原则”已经明确列入到了《安全生产法》规定之中，但是在实操层面有一个核心问题仍然没有解决，那就是“综合监管”应该怎么管？虽然应急管理部门对安全生产工作实施综合监督管理和管行业必须管安全已经形成明确规定，但是各行业主管部门对本行业领域实施直接监管的同时，应急管理部门的“综合监督管理”应该怎么管？也就是说应急管理部门面对“被综合监管”的单位应当如何具体化地履行综合监管职责？换句话说，应急管理部门“综合监管”对于应当由其他行业主管部门负责直接监督管理的生产经营单位，是管，还是不管？如果是管的话，怎么管？

这个具体问题的产生来源于一个现实案例。2016年11月17日16时许，民权县利伟建材有限公司在混凝土生产设备调试期间，该公司后勤人员孙某某跳入基坑内清理砂石料，不慎被皮带绞伤，经抢救无效死亡。经事故调查，该公司没有制定相关的安全生产规章制度和培训计划，没有依法对从业人员进行安全生产教育和培训，是事故发生的直接原因。原审法院认为，民权县安全生产监督管理局依规定对本县的安全生产有综合监督管理职责，作为安全生产监督管理局综合监管股负责人的张某某及主管领导刘某某，对本案中涉事企业的安全生产及贯彻执行安全生产法律、法规等情况有监督管理职责。被告人张某某、刘某某身为国家机关工作人员，不履行安全监管职责，致一人死亡，其行为已构成玩忽职守罪。被告人张某某、刘某某以不具有行业监管的职责为由，提起上诉。二审法院认为：我国对安全生产实行专项监管和综合监管相结合的原则。企业的主管部门负有专项监管之责，安监局负有综合监管之责。综合监管之责就是把安全生产的法律、法规、制度落实到位。张某某、刘某某负有综合监管之责，二人没有下去检查过，甚至不知道有民权利伟公司，更不可能把安全生产法律、法规落实到位。因此，张某某、刘某某的上诉理由和辩护人的辩护意见不能成立，不予支持。

该案例曾经在全国的应急管理系统内外掀起爆炸性的社会影响，当时的应急管理部曾经派员专门赶赴事发地点开展调研，在与该案件主审法官座谈时，应急部调研人员反复阐述“三管三必须原则”，多次声明综合监管与行业监管的区别，但是最终该案件主审法官的一个反问引起全场深思：“综合监管究竟是管，还是不管？”

这就产生了一个理论与现实割裂的实操性难题，而且是对全国的应急管理系统所称道和奉行的“三管三必须原则”产生了一定的实践性冲击。这里的问题核心逻辑矛盾在于：人民法院认定：所谓的综合监管之责就是把安全生产的法律、法规、制度落实到位，这个落实到位意味着：既要知晓被综合监管单位的情况，又要对其实施安全生产检查。而被告人上诉理由认为：综合监管就是不检查、不执法。

“把法律、法规、制度落实到位”是一句不具有实际内容指向的概括性语言，将其作为“综合监管”的职责标签原本也没有问题，但是“怎么落实到位”却产生了无法回答的疑虑。在执法监管实务实践中，没有具体的“综合监管”执法行为模式与之相对应，不管综合监管有如何庄严肃穆的法律规定，也不管“三管三必须原则”关于“管行业必须管安全”的规定如何清楚明确，现实中“把法律落实到位”只有一个焦点：承担综合监管职责的执法人员，对应当实施“综合监管”的生产经营单位，究竟是应该开展现场检查符合“把法律、法规、制度落实到位”呢？还是应当“过门而不入”，采取其他监管方式符合“把法律、法规、制度落实到位”？这里既有着一个悖论，也有着一种现实不能的窘迫：应急管理部门尤其是基层应急管理部门，面临的综合监管问题直白而且尖锐：承担综合监管职责的执法人员，对应当实施“综合监管”的生产经营单位，应当怎么监管？是应当只开展现场检查不处罚（移交主管部门），还是应当完全不开展任何形式的现场检查？根据前述案例，被告人上诉理由认为：综合监管就是不检查、不执法，这在一定程度上代表了全国部分应急管理执法人员的声音，但是全国的应急管理系统各自监管区域的情况不尽相同，有的基层应急管理部门没有太多的危险化学品、非煤矿山等直接行业监管压力，综合监管成为主要工作内容，这种情况下对于应当综合监管的部门需要怎么管？只坐在办公室遥控指导吗？这显然不合理，所以，很多地方应急执法人员开展了对“被综合监管单位”的检查执法活动，尤其是当前极为盛行的各级安委会组织的暴风骤雨式的多部门联合大检查、大督查中，谁能保证参加的应急管理部门执法人员从来都没有进过实施综合监管的生产经营单位？

综合监管的实操性疑难滥觞在于多年来的安全生产体系障碍

 1、“综合监管”法律规定的不明确。

现行的《安全生产法》第十条之规定，“县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。”这里虽然从形式上确立了应急管理部门的两大职责：一是对全社会实施综合监管，二是对于危险化学品等领域实施直接的监督管理，但是《安全生产法》对于综合监管的监管方式、监管目标、监管内容都没有明确规定。顾名思义的直观理解，应急管理部门的“综合监督管理”应当体现和侧重在“综合”层面，但是“综合”是什么？综合”就是将多个方面、层级、要素进行的有机链接，综合的本体意义具有统筹、宏观的蕴含。而“综合监督管理”字面式的理解就是统筹、宏观式的监督管理，就是主要通过规划、组织、协调、督促等统筹意义上的举措措施，来实现对被监督管理对象的监督管理，但是“综合”本身就是一种抽象化的内在体现，在理论和法律规定中可以泛泛而谈，但是广大基层应急管理部门所接触的是最直接的安全生产监管执法工作，实践中的监管就是如何做、怎么做的实际问题，而应急管理监管执法人员在履行安全生产综合监督管理职责职能的时候，缺少具体的、明确的、可操作的行政行为法律依据支撑，如此以来基层应急管理部门要么就是彷徨无措，畏首畏尾，对于综合监管工作固步自封，停滞不前，要么就是顶着“综合监管”的旗号，随意监管、随意执法。应急管理部门在综合监管问题上的左右摇摆直接会导致各个行政执法部门之间对于具体监管的职责边界极尽推诿扯皮之能事，推来推去就会在有限时效内导致监管行为的及时做出，这就产生了安全生产监管的缺位、越位。

 2、综合监管体制机制的不顺畅。

综合监管法律规定的混乱和不明确所导致的直接后果就是安全生产综合监管体制机制的不顺畅。虽然2021年版的《安全生产法》把“三管三必须”的政策规定明确写入法条，“管行业必须管安全”、安全生产“协调配合、分工合作”综合监管的基本框架已经在法律层面得到成型和固定，但是在安全生产综合监管的实践中，安委会机构虚化、应急部门综合监管缺乏抓手、部分行业领域职责边界不清晰等管理体制机制问题仍然是层出不穷，各个行业领域内的安全生产行业监管细则性规定都是由各部门制定颁布实施的，各自为政的现象较为突出，社会普遍意识上关于“只要是安全生产的工作，就是应急管理部门一家的事情”仍未彻底根除，尤其是有的地方政府领导人安全生产法律意识不足，综是习惯于将安全生产的责任归结于应急管理部门，这就导致综合监管的法律规定在实践中被忽略。2021年9月10日，辽宁大连普兰店区发生的社区住户燃气爆炸事故中，大连市应急局三位领导被率先问责免职就充分说明了这一问题的顽固存在。

3、综合监管缺少法定措施支撑。

从制度设计初衷来说，“综合监督管理”是统筹性、全局性、全方位、宏观式的监督管理，就是主要通过规划、组织、协调、督促等统筹意义上的举措措施，来实现对被监督管理对象的监督管理，但是对于基层应急管理部门来说，面对具体事务，仅仅是规划、组织、协调、督促是无法实现积极有效的综合监管效果的，且所谓的规划、组织、协调、督促都是概括性语言，实践中除了下发文件、电话督促、要求书面回复等具体措施外，应急管理部门并没有太多的法定措施可以使用，应急管理监管执法人员在履行安全生产综合监督管理职责职能的时候，缺少具体的、明确的、可操作的行政行为法律依据支撑。

4、责任追究的扩大化

长期以来，对于地方应急管理部门安全生产综合监管体系的另一个重大冲击因素，就在于责任追究的扩大化，尤其是生产安全事故的事后追责，一贯潜在秉持的就是“无过错追究”模式，很多没有理由、没有原因的无过错追究导致的是广大基层应急管理部门综合监管人员积极性、主动性和担当作为的缺失。追根溯源还是在于综合监管没有明确的尽职尽责行为标准，表面上的综合监管被视为“无所不管，包罗万象”“横向到边、纵向到底”，但是综合监管的具体内容、具体职责界定、具体行为规范在法律法规体系中和政策规定中并没有明确，这就导致“权利义务极端不匹配”的恶果。事实上应急管理部门也没有无所不能的能力和条件。责任追究的扩大化就更加导致基层应急管理部门执法人员面对“综合监管”工作时的彷徨无措，抑或随意而为。

综合监管应当出台实施细则、理顺体制机制、优化追责体系

首先就是法律法规层面要对“综合监管”的方式、内容等作出明确规定。目下最关键的方面是要通过修改《安全生产法》、出台专门性法规、规章或者进行法律解释的方法明确应急管理部门综合监管的职责边界、职责内容等，也可以授权给地方，把现行《安全生产法》“三管三必须”的规定根据地方实际情况予以详细规定，并在此基础上推进全国统一的实施细则的出台，全面明确应急管理部门及其人员的综合监管职能职责边界，这是解决应急管理部门综合监管现实性疑难的首要对策。建议在现有机制体制条件下从五个方面明确“综合监管”的具体职责定位：一是全社会安全生产工作的“整体规划人”，就是对管辖区域内的整体安全生产工作进行具体化的安排部署；

二是各部门安全生产工作的“召集协调人”，就是通过召集会议、组织行动等形式来协调部门之间、上下之间安全监管工作；

三是安全生产直接监管工作的“监督检查人”，就是通过对各个监管部门和被监管对象的法律法规方针政策落实情况的检查，监督督促相关部门和人员履职尽责，这一点会涉及到去企业的检查问题，但是这里强调的是通过去企业检查来监督部门的监管情况，实际上是一种对于部门检查执法活动的“再检查”，这一点要与日常的去企业检查区别开来；

四是安全生产各种数据信息的“统计分析人”，就是对管辖区域内的各种安全生产数据信息进行收集、分析、提出意见建议等；五是联合监督检查的“组织发起人”，就是针对重要时段、重要问题和重要隐患，发起和组织其他相关监管部门联合开展大检查、大督查的活动。

其次是理顺安全生产管理体制机制。理顺安全生产管理机制体制从来都是安全生产综合监管研究人员孜孜以求的价值目标选择和热点。从机制体制层面各级地方政府必须赋予应急管理部门相应的综合监管抓手，没有抓手的职责等于是无根之木。建议各级地方政府必须赋予应急管理部门相应的综合监管考核奖惩权、履职问责权、人事组织任免建议权，使得应急管理部门真正实现权利与责任相匹配的良性态势。全面理顺安全生产齐抓共管模式中各个参与主体的职能和作用，政府应当加强对具体安全生产工作的领导和监督，力戒以宏观指导代替具体参与。

最后是理顺和优化安全生产领域内的事故责任追究体系。囿于当前的法律体系和体制机制限制，当前应当从三个方面全方位理顺和优化安全生产领域内的事故责任追究体系，一方面是法律层面全面细化明确相关安全生产综合监管部门及其人员的综合监管职能职责边界和各个部门安全生产的监管内容，建议借助2016年《中共中央国务院关于安全生产领域深化改革的指导意见》所提出的“照单尽职免责，照单失职追责”，全面优化细化应急管理部门在综合监管中“职责清单”，并且根据2022年应急管理部新出台的《应急管理行政执法人员依法履职管理规定》，细化优化其中的“免责条款”，鼓励全国的基层的应急管理系统先行先试，出台实施具体化的“免责规定”；另一方面是树立科学的职责观，将综合监管的科学职责定位理念普及渗透至基层综合监管人员心目中，牢固树立责任意识、法治意识、担当意识、服务意识和进取意识。

理论很丰满，现实太骨感。应急管理中“综合监管”以及“三管三必须”的法律法规规定虽然很明确，但是无法解决实践中对于被综合监管的单位“该怎么做”的现实性问题，尤其是应急管理监管执法人员对于被综合监管的单位该不该“进场检查”的问题，笔者认为，安全生产法律法规规章的制定应当奉行“法律适用”理念，综合监管“该怎么做”和该不该“进场检查”都要有一个统一的、详尽的、规范的法律界定。当然，这一法律界定必然会涉及多行业领域交揉业态单位如何监管、行政执法与行政监管的区别、查处隐患与查处违法行为的边界等一系列疑难顽疾问题，需要从法律条文、体制机制、现实形势等多方面综合考量研究。

感谢大家对我们长期以来的支持，此文章为系列文章。从提出问题到如何解决问题，基于在执法人员的视角，从如何应对的层面来分析执法中的重大疑难问题。涉及到当前安全监管重心的转移，从暴风骤雨大督察向常态化执法转变，涉及到执法重心的顶层设计问题，内容对于应急部门的负责人和执法人员有一定参考作用。

系列内容涉及到体制机制的有14个，有些内容如查隐患与查违法的区别，事故认定的边界，责任追究扩大化如何应对等都是热点，尤其是对于当前执法工作如何定位，如何克服形式主义，如何取代运动式大督察活动等都有涉及。