湖南衡阳探索森林防火地方法规立法工作侧记

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衡阳做法

作为湖南省首个以条例的立法形式出台的森林防火地方性法规，《衡阳市森林防火条例》（以下简称《条例》）实施一年来成效如何？日前，衡阳市十五届人大常委会举行专题会议，听取衡阳市人民政府关于该条例实施情况的报告。

据悉，《条例》由衡阳市第十五届人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过，2019年1月20日，经湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第九次会议审查批准，于2019年5月1日正式实施。

这部法规的出台倾注了衡阳市人大常委会相关立法人员的大量心血，凝结着各方的智慧力量，是该市森林防灭火工作的一个重要里程碑，为进一步提升该市森林防火能力，确保森林资源安全提供了坚强保障。

完善：动态跟进

力求法规落地真管实用

“要继续加大对《条例》和防火知识的宣传力度，在宣传的广度和深度上下功夫，让森林防火知识走进千家万户，人人皆知。”3月24日，衡阳市人大常委会党组副书记、副主任段志刚率队在衡阳县就《条例》落实情况开展执法检查时要求道。

检查组一行先后深入金兰镇森林防火指挥部、衡阳县何隆养殖专业合作社、金兰镇十里村、甘溪村、国有衡阳县陈坪林场等地开展实地检查。每到一处，检查组通过听取汇报、查看资料、现场观摩询问等方式，详细了解衡阳县相关职责落实情况。

这是衡阳市人大常委会开展《条例》执法检查的一个缩影。在森林火灾易发高发的背景下，这次执法检查的内容备受关注，被誉为“触到社会的软肋”“抓到身体的痒处”。

“这次执法检查成立6个明察组和6个暗访组，同时开展工作，改变过去以明察为主的传统做法。”衡阳市人大常委会法工委主任廖桂元介绍，检查组由该市人大常委会领导带队，市人大常委会机关干部，市应急管理局、市林业局等部门的专业人员组成，采取听取汇报、查阅资料、实地查看、召开座谈会、问卷调查和“四不两直”暗访等方式开展。

在执法检查中，衡阳市人大常委会领导全员出动，市县两级人大常委会同步行动，政府多个部门同时出力，参加执法检查的人员事前还进行了集中学习培训。

在动用更多“官方力量”的同时，衡阳市还特别注重吸纳民间人士的聪明才智。该市在媒体上发布公告，广泛征集人民群众的意见建议，问计于民。有关部门建立举报奖励制度，公布举报电话，鼓励群众举报森林防火等方面的违法行为，举报线索属实的，给予不同的奖励，借力于民。

目前，该市市县两级森林防灭火机构的转隶工作基本完成，职责边界逐步厘清。国家、省、市森林防灭火法律法规与现行体制的矛盾却日益凸显。为了使《条例》更具指导性和实用性，衡阳市下一步将对标国家、省的相关法律法规和自身实际进一步加快完成《条例》的修订工作。

缘起：回应关切

高位推动森林防火立法工作

“衡阳市地处衡邵干旱走廊腹地，常年干旱少雨，加之野外火源防不胜防、山林祭祀随意而为、重点人群管控难等因素，森林火灾多发曾是衡阳的心头大患。”衡阳市应急管理局火灾防治管理科负责人柳学群介绍。

据统计，2011年至2015年，衡阳市共发生森林火灾184起，过火总面积为1404．18公顷，烧毁有林地面积498．9公顷，森林火灾多发一度成为制约该市生态文明建设最大的障碍。

“群众防火意识淡薄，野外火源管理难度大，基层扑火力量薄弱，经费保障‘头重脚轻’，责任追究难度大，这是衡阳森林防火工作面临的瓶颈与困难。”2018年1月，耒阳市代表团的11名代表联名向衡阳市第十五届人民代表大会第三次会议提交《关于加强我市森林防火工作地方性法规立法的建议》，建议从经费保障、防火宣传、火源管理、队伍建设和责任落实五方面对森林防火工作进行明确规定。

收到建议后，衡阳市人大常委会将其纳入重点办理事项，并将森林防火列入2018年的立法计划。建立森林防火立法工作专班，从该市法制办、市林业局、市人大法制委和农业委抽调人员组成起草组，花费2个月时间走访座谈，梳理出全市森林防火突出问题17个，着手开展文本起草工作，并于2018年5月分两组赴山西太原和云南玉溪学习调研。

“2018年3月，国务院进行机构改革，森林防火有关职能职责移交应急管理部，部分原本热情高涨的起草人员开始犹豫，思考是否要等机构改革尘埃落定后再推进立法工作。”廖桂元介绍，“但市领导一致认为，无论怎么改，森林防火立法工作都刻不容缓，必须按计划推进。”

在起草过程中，衡阳市相关职能部门做了大量调研工作，广泛征求各方意见和建议，反复认真研究、修改后形成第5稿，提交市政府常务会议研究通过后又作了第6次修改。

2018年12月28日，经衡阳市第十五届人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过，2019年1月20日经湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第九次会议审查批准，《条例》正式落地。

《条例》共二十七条，主要对森林防火的责任机制、森林火灾预防、森林火灾扑救、承担的法律责任等事项作了规定。《条例》主要围绕以人为本、以法治火、预防为主、积极消灭的原则，进一步规范和完善了森林防火责任和区域划定、森林防火建设经费保障、护林员配备、扑救队伍建设等内容，具有很强的针对性、实用性和可操作性。

特色：因地制宜

疏堵结合抓实森林防火安全

《条例》实施以来，衡阳市委、市政府主要领导高度重视森林防灭火工作，市委将中央关于森林防火的批示指示精神列入市委中心组学习内容，并将有关工作纳入常委会会议议题；市政府将森林火灾航空救援和无人机团队服务纳入政府常务会议的议事议程，对全面压实森林防灭火责任提出了严格的工作要求。

为实现《条例》宣传全覆盖，衡阳市应急管理局在《衡阳日报》开辟《送安全文化下基层》和《安全警示提示》等专栏，在衡阳电视台及交通频道全天候开播森林防火（动漫）温馨提示，在红网和衡阳新闻网开辟《送安全文化下基层》专栏，森林防火新闻信息和科普知识宣传实现了在衡主流媒体专栏全覆盖。

据统计，衡阳市开展《条例》专题讲座、培训150余场次，森林防火专题教育课5200余次，发放《条例》50余万册，发放《条例》宣传挂历15万份，漫画宣传贴图30余万份，发放《禁火通告》《禁火令》300余万份，发放森林防火倡议书、温馨提示400余万份，入户签收各类宣传资料250余万份，建设大型防火宣传牌300余座，悬挂张贴防火宣传横幅标语500余万条，并广泛利用报纸、电视、村村响、短信、微信等开展防火宣传。

“针对今年发生的6起森林火灾，市森防指在第一时间组织应急、林业、森林公安开展火场勘察，督促相关县市立即开展火案的侦破和森林火灾调查评估工作。”衡阳市森林防灭火指挥部副指挥长、市应急管理局局长何恒芹介绍，目前，4起火案得到及时侦破，有关部门对33名相关责任人予以党纪政纪处分，并将情况进行书面通报，在该市上下形成震慑。

《条例》实施以来，市、县林业部门和森林公安机关共查处纠正野外非法用火300余起，警告200余人次，责令写出检讨书200余份，刑事拘留6人，治安拘留124人，罚款4万余元。立破森林火灾刑事案件57起，刑事拘留57人，办理行政案件5起，处罚5人。通过严管重罚非法野外用火、侦破火案等严厉手段，有效震慑违法犯罪行为，野外违规用火现象大为减少。

针对预警技术薄弱的问题，衡阳市政府投入318万元，建设了市森防指森林消防无人机系统，可随时为火场提供监测与图传、空中投掷灭火弹紧急避险、火场倾斜摄影测量等高科技服务；通过技术攻关，该市已将无人机火场盲区通信中继服务并入湖南森林防火南部通信系统，使全市火场150兆赫短波通信实现了100％全覆盖。

此外，各县市区因地制宜，纷纷创新森林防火工作方法。

今年清明节期间，为防止发生森林火灾，衡阳县在进山口防火安全区域建设了1000个集中祭祀点，青墙配红瓦，简洁而庄重，内置焚烧炉，实用又安全；南岳区全面实行县级领导带班值班巡查责任制，全区居民群众严阵以待，防患于未然；衡东县挤出150余万元，集中购置一批扑救装备和器具，用于装备县级专业队、乡镇半专业队、村组群众扑火队。

记者手记

立法实用适用才是真

加强野外用火规范管理，预防森林火灾，保护好一方森林资源责任重大、意义深远。衡阳市紧密结合实际需要，提高《衡阳市森林防火条例》的科学性、严谨性、针对性和可操作性，不仅广泛征求各方意见和建议，反复认真研究才得以出台，还通过督查、调研、座谈等方式掌握《条例》的执行情况，为进一步完善奠定基础，做到既有地方特色又实用适用，这便是地方立法的生命力所在。

衡阳市从地方法规层面将森林防火建设经费保障、护林员配备、扑救队伍建设等写入条例，具有很强的针对性、实用性和可操作性，充分凸显了地方立法精细化、精准化的优势。这样切实解决现实问题的地方法规，才能真正走入人民群众的心里，成为其日常生活的行为规范和价值引领，让人民群众有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感。