案例评析|未经开业前消防安检违法行为处罚的司法审查

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编者按

《消防法》第十五条规定了公众聚集场所在投入使用、营业前应当向消防机构申请消防安全检查。对于公众聚集场所消防安全违法行为的行政处罚与其是否是消防安全重点单位无关。本期推送一则公安机关消防机构对公众聚集场所的违法行为行政处罚的行政诉讼案件，供读者参考。

案例引自中国裁判文书网。

案件事实：

2016年1月15日，涪城区一味特色清汤牛肉店注册成立，并取得了个体工商户营业执照，该经营场所建筑面积为750.70平方米。2016年2月1日，涪城区一味特色清汤牛肉店开业，在开业前该店未进行消防安全检查。2017年2月16日，涪城区公安消防大队监督员在对该店进行检查时发现，该店未经消防安全检查，擅自使用、营业。涪陵区公安消防大队认为其行为涉嫌违反消防法的规定，遂于次日立案调查。经调查，并经消防大队负责人集体讨论，拟对范某进行处罚，并于2017年2月22日告知了范某拟作出行政处罚的事实、理由、依据，并告知了其听证的权利，范某要求听证，消防大队于2017年2月28日公开进行了听证。听证后，经审查，于2017年3月1日作出行政处罚决定。范某不服，遂诉至法院。

争议焦点：

范某经营的牛肉店是否属于公众聚集场所，是否应纳入消防安全检查范围，涪城区公安消防大队是否有权对其违法行为作出行政处罚及作出的处罚决定是否合法。

法律分析：

一、关于原告经营的清汤牛肉店是否属于“公众聚集场所”，个体工商户是否应纳入消防监督检查范围的问题。（1）《消防法》第十五条第一款规定，公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安消防机构申请消防安全检查。第二款“公安机关消防机构应当自受理申请之日起十个工作日内，根据消防技术标准和管理规定，对该场所进行消防安全检查。未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求的，不得投入使用、营业。”《消防法》第七十三条规定：公众聚集场所，是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等。该条明确规定范某经营的清汤牛肉店属于“饭店”的范围，“饭店”等场所属“公众聚集场所”。《消防法》第十五条中规定的“建设单位”和“使用单位”指的是公众聚集场所管理主体和使用主体，既包括机关、企业、事业单位，也包括经营面积达到“公众聚集场所”标准的个体工商户。（2）《消防法》第五十八条第一款第五项明确规定公众聚集场所未经消防安全检查的，应对行为人作出处罚。该款并未对承担责任的主体进行限定，无论是单位还是个人，有违反此规定的行为，应当受到处罚。（3）《消防法》实施后，公安部根据消防法的精神，制定了《消防监督检查规定》，《消防监督检查规定》第三十九条明确规定，有固定生产经营场所且具有一定规模的个体工商户，应当纳入消防监督检查范围，具体标准由省、自治区、直辖市公安机关消防机构确定并公告。根据四川省公安消防总队《具有一定规模个体工商户界定标准》和《具有一定规模公众聚集场所界定标准》，建筑面积大于等于300平方米的非娱乐性质餐饮或休闲茶坊及场所属“具有一定规模个体工商户”和“具有一定规模公众聚集场所”。范某经营场所的建筑面积为750.70平方米，其经营场所的建筑面积大于300平方米，且属餐饮场所，应纳入消防监督检查的范围；（4）消防法规定的“公众聚集场所”与“消防安全重点单位”是两个不同的概念，两者界定的标准不同，不能混淆，是否属“消防安全重点单位”不影响“公众聚集场所”的认定。消防大队是基于范某经营的牛肉店违反“公众聚集场所”消防安全检查，对其进行处罚，而不是基于其违反“消防安全重点单位”的行为对其进行处罚。综上，范某经营的牛肉店属消防法第十五条、第五十八条的第一款第（五）调整的“公众聚集场所”，应纳入消防安全检查的范围。

二、涪城区消防大队是否超越法定职权的问题。根据《消防法》第五十三条第一款“公安机关消防机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。”及第七十条第一款“本法规定的行政处罚，除本法另有规定的外，由公安机关消防机构决定；其中拘留处罚由县级以上公安机关依照《治安管理处罚法》的有关规定决定。”的规定，涪城区公安消防大队作为涪城区的公安机关消防机构不仅对辖区内的消防工作具有依法进行监督检查的职权，而且具有对违反《消防法》规定的行为依法进行处罚的职权，涪城区公安消防大队不存在超越法定职权的行为。

本案中，涪陵区公安消防大队在调查核实相关证据的基础上，告知当事人陈述申辩的权利，及时组织听证会听取当事人的意见并进行核实，在经过集体讨论后，作出行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

律师评析：

《消防法》第十七条、第七十三条和公安部《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部令第61号）第十三条对“公众聚集场所”与“消防安全重点单位”的二者的概念和判定标准进行了明确的界定。二者是两个不同的概念，界定标准不同，不能相混淆，是否属于“消防安全重点单位”不影响“公众聚集场所”的认定，进而也不影响公安消防机构对其违法行为进行行政处罚。“消防安全重点单位”是指发生火灾可能性较大以及发生火灾后可能造成重大的人身伤亡或者财产损失的单位。法律法规中规定的“公众聚集场所”的概念和范围，并不是“消防安全重点单位”的范围，公众聚集场所确定为消防安全重点单位，更多的还是从发生火灾的可能性和火灾发生后的影响程度上进行考虑界定，消防安全重点单位应报本级人民政府备案。在消防安全职责方面，消防安全重点单位不仅要履行《消防法》第十六条规定的机关、团体、企业、事业单位等单位应当履行的消防安全职责，还应履行《消防法》第十七条规定的消防安全职责。

基于此，行政处罚案件的相对人不能以其所经营的场所，并非《消防法》第十七条和公安部《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部令第61号）第十三条明确界定的消防安全重点单位为由，而认定其经营场所不属于公安消防机构消防安全检查范围，进而认定公安消防机构无权对其进行行政处罚。在消防安全检查中，对于公众聚集场所和消防安全重点单位的认定不影响消防机构对其违法行为进行行政处罚。简言之，公众聚集场所开业前消防安全检查是法律明确规定的许可行为，法律本身并没有限定规模，任何单位或个人的违法行为均应依法接受处罚。

作者简介

李福秋，男，硕士，律师、国家一级注册消防工程师、微信公众平台“消防法律研究”主编；原大连市公安消防局火调技术科工程师、大连市公安局公职律师，主要从事消防法制、地方立法及火灾事故调查等工作；2017年从大连市公安消防局退役从事律师，带领消防法律团队专业从事消防法律、火灾侵权研究及实务工作。