消防改革：美国的应急管理模式借鉴

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2001年911恐怖袭击发生后，美国全面审视和梳理了应急管理体系，并着手展开了系列的改革和重构，通过不断制定并颁布全国范围内统一的标准和规范，应急管理开始迈上了科学化、专业化之路，形成统一并覆盖所有应急职能和灾种的国家事故管理方法与国家响应计划，建立了从联邦到地方全覆盖的应急管理机制。美国在应急预案管理和应急响应与救援体系方面有以下先进理念和经验。

（一）应急预案编制与管理的法规、政策完善

1988年，美国国会通过《罗伯特·T·斯塔夫灾难恢复与紧急救助法》，该法案为其后所有涉及应急管理的法律奠定了基础。

1992年，美国联邦政府发布了《联邦响应预案》（FederalResponsePlan，简称FRP）。

2004年，美国联邦政府发布了《国家响应预案》（NationalResponsePlan，简称NRP）。

2008年，美国联邦政府发布了《国家响应框架》（NationalResponseFramework，简称NRF）。

2011年颁布的《第8号总统政策令》指出，应急准备要全面覆盖预防、减除、保护、响应、恢复等5个方面，由此形成5个框架及预案。

美国没有制定强制性的预案编制导则，但是，美国联邦应急管理署（FEMA）、美国职业安全与健康管理局（OSHA）和美国国家环境保护署（EPA）均发布指导性的应急预案编制导则，以供各类政府部门和企业在编制预案时参考。

例如，2008年，美国联邦政府发布了《综合准备指南10l：编制应急预案》，作为各级政府和社会组织编制预案的指导性文件。

2010年又发布了第二版《综合准备指南101：开发和维护操作预案》。该文件至今仍是政府预案编制的官方指导性手册。

目前，美国联邦应急机构引导企业采用2013年版《灾害应急管理与业务连续性管理》（NFPA1600）标准编制预案，但1993年美国联邦应急管理署制定的《企业应急管理指南》（FEMA141号文件）在一些企业仍在采用，同时，部分行业协会在预案编制方面发布了编制指南（模板），以规范本行业企业的预案编制工作。如，美国HITT工程承包公司仍在采用141号文件编制本企业预案；美国涉氯企业协会编制了《涉氯碱、次氯酸钠及氯化氢企业的应急预案编制指南》。企业在编制预案时，这些编制指南只是参考依据，而并不是必须严格遵守的强制性标准。

美国联邦法规在应急预案编制方面，既有对各行业企业的共性要求，又有对各行业的特殊要求。美国职业安全健康局制定的联邦法规（29CFR1910.38）中对应急预案的编制和应急响应做了原则性的规定。

要求雇员在10人以上的企业必须制定文本预案，并要求在工作场所保存着，便于每个员工学习与落实。

雇员在10人以下的企业，可以不制定文本预案，但必须将其预案口头告知员工。

同时强调，在预案制定时或员工初次被分配任务时、在预案中员工的责任发生变化时、在预案变动时，企业相关员工应积极参与预案的审核和评估。

南加利福尼亚燃气公司遵循燃气管道运输行业联邦法规（49CFR192.615和49CFR192.616）的要求,制定书面应急预案,明确员工职责和操作程序，制定可持续的公众安全教育计划，培养公众安全意识，并建立和加强与相关消防、警察和其他公共官员的联系。

（二）大力开展应急预案的演练和培训

美国国土安全演练与评估项目（HomelandSecurityExerciseandEvaluationProgramHSEEP）为所有政府应急演练项目的设计、策划、实施、评估和事后优化规划提供标准化方法和原则指导。演练的程序包括：

（1）评估需求。评估首要风险、需要解决的问题等。

（2）明确演练范围。地点、类型等。

（3）编制目标文件。演练目标的声明。

（4）情景描述。为演练提供大的事件背景。

（5）具体情景描述。编制具体的事件内容。

(6)编制演练脚本。编制演练时的具体行动。

(7)演练实施。

(8)演练评估。对演练情况进行综合分析与评估。

虽然没有演练次数的强制性规定，但美国企业一般会制定演练计划，确定相关主题进行演练，并注重演练的评估和总结工作。如，美国HITT工程承包公司每年要开展2-3次演练，公司主要负责人、项目经理均参加，既有桌面演练，也有实战演练。

美国应急预案培训比较有针对性，不要求全员进行预案的普遍培训，而是针对具体人员的特定职责进行专项培训，要求其掌握熟悉原规定的职责内容，提高管理人员和员工的应急响应能力。美国重视应急响应人员的培训，事故应急指挥官必须经过培训，即使是政府官员也不例外，不经过培训就没有事故应急响应指挥资格。美国应急培训体系较为完备，针对公务员、专业应急人员、企业雇主、公司员工、社区居民、志愿者队伍等各方面人群，提高管理人员和专业队伍的应急救援能力，提高公众的防范意识和应急反应能力。

（三）部分企业积极推广应用应急处置卡

应急处置卡本身并不是应急预案，它是应急预案的延伸和有益补充，有助于提高现场员工的应急响应能力。部分美国企业推行了明晰实用的现场应急处置卡片，便于员工随身携带。卡片内容简单明了，一般包括：事故发生后报警电话、企业主管联系方式、第一时间逃生或者应急处置的措施、应对媒体的要点。

日常工作中，无论企业不同层级负责人及部门员工，还是车间、班组的员工，随时在工余时间都能学习、熟悉应急处置卡的内容，遇到紧急情况时，可及时处置，即使忘记，也可再将其拿出来学习处置，进一步提高了应急预案的可操作性。

美国HITT工程承包公司的应急处置卡内容如表1、表2所示。

表1：应急处置卡正面内容

美国HITT工程承包公司危机管理政策和程序

根据要求进行急救和心肺复苏。如有重伤人员，则拨打911电话。

通知一名危机管理领导：

罗伯特·普乐办公电话：(703)2899233手机电话：(703)9297302

艾德·樊·浩特办公电话：(703)9425398手机电话：(703)2315206

进行现场管控，确保所有员工都在。

不得移动任何可能成为证据的物体。

指定的相关员工必须在场以帮助事故处置。

确保事件现场电话畅通。

拍照。

尽量对目击者进行取证。

在事件现场的高级管理人员是临时的发言人。必须告知全体员工必须由发言人来回答外界问题。

表2：应急处置卡背面内容

员工的媒体应对措施

员工不可以说：“无可奉告。”

不可以指责某方面。

不可以完全回避媒体。

正确的做法是，承认已经发生了情况，及时回应媒体问题，只可提供以下信息：

1.事故刚发生。你还没准备好马上回答媒体问题。

2.当务之急是救治受伤员工以及公众和员工的安全。全面的调查正在进行中。

3.本集团公司的发言人斯蒂夫·利兹伯格正赶来现场，将向媒体提供更多的细节。（并告知到达时间）

（四）加州政府部门严格开展企业预案审查与备案

美国各州对应急预案的审查、备案的规定并不一致，其中加州要求比较严格。加州职业安全与健康管理局要求企业的预案必须到政府有关部门备案，而政府消防、警察、环保，以及行业管理部门等部门往往联网，这样一来做到备案的预案信息共享。预案的评审由政府有关部门组织专家评审，费用由企业负担。如，南加利福尼亚燃气公司应急预案由加州公用事业委员会负责组织评审、审查。加州洛杉矶郡长滩市消防局对辖区企业预案有备案。

长滩市消防等政府职能部门能够与企业紧密联系，熟悉企业的应急预案，并到企业现场实地熟悉生产环境，与企业进行联合演练，这样就确保了政府应急预案与企业应急预案相衔接，便于事故发生时联合应对，快速反应。

（五）形成应急救援联合指挥和协调机制

2004年，美国发布了《国家突发事件管理系统》（NIMS）。

NIMS是一个应急管理方法的模板性文件，适用于全国各级政府的应急管理。NIMS根据事件复杂性，如影响范围和严重程度等，

将突发事件分为五级，第五级为最轻微的事件，第一级为最严重的事件。不同级别的突发事件，对应由相应级别的政府机构指挥处置（如图1所示）。突发事件发生后，一般由“911”电话接警，地方政府启动预案，调动地方资源实施应急救援；如果需要州救助，则通过本地应急协调中心请求动用州应急资源进行援助；如果经评估灾害程度超过州救援能力，则通过区域响应协调中心协调应急资源，直至请求总统宣布由联邦政府部门实施援助。

NIMS包括应急准备、信息通讯管理、资源管理、指挥管理、日常管理维护等五部分，其中“指挥管理”部分又包含突发事件指挥系统（ICS）、多部门协调系统（MACS）和公共信息系统(PIS)等三个系统。

突发事件指挥系统（ICS）是美国《国家突发事件管理系统》（NIMS）的核心部分。

ICS是一个管理系统，通过将设施、装备、人员、程序和通信集成到一个通用框架内，对突发事件实施有效统一指挥和行动管理。从组织结构上，ICS采用“1+3+4”的模式。

设一名指挥官（IC），并将指挥组织划分为指挥成员和参谋成员。指挥成员主要用于协助指挥员，主要包括三个职位，即，公众信息官（PIO）、安全官（SO）、联络官（LNO）。

参谋成员负责应急过程涉及的功能职责，主要由四个部组成，即，行动组（Operations）、计划组（Plans）、后勤组（Logistics）和财务与行政组（Finance）（如图2所示）。ICS的重要机制是“联合指挥与协调”，当事件涉及多个部门或多个辖区时，为更好的协调应急资源和行动，指挥体系各个组织可以由多个政府机构人员组成，可以有多个部门人员进行联合指挥。这种联合指挥的方式，大大促进了应急指挥的协调性和资源配置的统筹性。

图2ICS应急人员框架结构

各级应急管理办公室下设24小时值守中心和应急运行中心（EOC），具体负责日常运行和应急工作。牵头负责紧急报告以及救援力量和应急资源的调度。在发生重大突发事件需要多个部门协同应对时，州各部门派代表在应急指挥厅内进行资源调度指挥，SEOC的人员进行有关协调工作。

ICS是一个主要面向现场应急的应急指挥体系，指挥员负责组织应急活动，但并不负责政策层面和全局性重大策略的制定。

比如在州一级，指挥员上层还有应急运行中心EOC（应急办）和政策层（州长及高级幕僚）。换句话说，指挥员及向下的指挥体系部分偏重应急的前方工作，须向后方的应急运行中心EOC报告有关情况和现场信息；应急运行中心EOC一般情况下，对应ICS的组织结构也设置相应人员，在应急组织上形成与现场的映射关系，为前方提供各类协调和资源支持，并将重要事项提请政策层决策。无论是应急运行中心还是指挥员都必须遵循政策层的原则目标，并形成执行方案、具体实施。

（六）高度重视突发事件信息发布与舆情引导

美国认为媒体影响公众舆论，通常是造成企业、社会不利态势或危机的起因。因此，最重要的是公众的风险知情权。

突发事件发生后，在突发事件指挥系统中单设公众信息官，负责发布信息。发布信息必须要及时、准确、全面，从而平息社会恐慌，避免舆论对事件造成的不利影响。

突发事件发生后，美国的企业通常设一名新闻发言人，快速披露真实、全面的信息，告诉公众事态正在得到控制，不要相信没有根据的信息。企业同时教育员工不私自对媒体谈论正在发生的突发事件相关信息。如，美国HITT工程承包公司对应对媒体异常重视，甚至在其应急处置卡的背面专门载明“员工的媒体应对措施”（如表2所示）。

（七）不断完善综合公共预警与警示系统

美国综合公共预警与警示系统（IPAWS）是美国从上到下统一的预警系统，目的是在战争、恐怖袭击、自然灾害和其它危险发生的情况下，都能够以多种渠道和方式对尽可能多的美国人发出预警和警示。

该系统是建立在美国充分发展的各类专业预警系统之上的，其结构包括了各级政府的预警信息入口、信息汇总集成和多预警媒体发布三个部分，核心任务是解决预警的效率与效果问题。

目前，该系统已经与美国数千个广播电台、电视台、通信公司以及卫星公司相连，通过这些机构发布警告信息。

比如，一场台风将至，政府的信息平台将会向本地的手机用户和外地人员来到本地的手机用户每隔十五分钟发布一次信息，通报灾情，提出建议；收音机和电视系统也会间隔一段时间进行信息发布；社区服务人员也会登门相互通知等。该系统在各种灾害的预警及应急救援中发挥了显著的成效，极大地减少了人员的伤亡与财产的损失。

伴随着以互联网为代表的现代信息技术的快速发展，这一系统正在向数字化紧急报警系统方向转变。2011年，美国在全国范围内对IPAWS进行了测试，测试的结果表明，该系统基本上是有效的，但同时也暴露了一些设备不能正常工作的问题，系统仍需要进一步完善和改进。这同时也显示了演练的重要性。

（八）不断加强关键基础设施保护

保护关键基础设施和关键资源非常重要，因为涉及国家安全、经济安全和公众健康安全。关键基础设施的损害可能来自于自然灾害、恐怖袭击、事故和网络攻击等。关键基础设施的保护机制范围包括从城市层面到联邦层面，形成覆盖全国的系统。

NIPP规定，被重点保护的美国重要基础设施和关键资源包括以下17类：

网络信息、

通信设备、

交通运输、

能源设施、

农业设施和食品、

国防工业基地、

公共卫生设施、

国家纪念碑及标志性建筑、

银行及金融业、

饮用水及水处理系统、

化学品、

商业设施、

水坝、

紧急服务设施、

核反应堆、

邮政及海运、

其他政府设施。

其中85%是私有企业持有的，这些企业大部分受到州和当地政府管理，有些也受到联邦政府管理。

NIPP为整合重要基础设施和关键资源保护并将其纳入国家整体预案体系提供了统一架构。国家基础设施保护持续改进的六个步骤是，

设置安全目标；

确认资产、系统、网络和功能；

评定风险级别；

确定优先保护目标；

实施保护方案；

评定工作成效等。

NIPP中特别规定了各级政府、部门内部和跨部门协调重要基础设施和关键资源保护工作的组织结构框架。

各基础设施保护单位专项预案和协调工作通过以下两个特别成立的机构（理事会）来完成：部门协调理事会（SCCs）是由私营部门代表所组成的。

政府协调理事会（GCCs）是由部门专项机构、联邦政府部门、州立政府部门、地方政府部门和部落政府部门代表所组成的。