《建设工程消防监督管理规定》相关问题探讨

慧聪消防网讯2012年7月17日，公安部发布了《关于修改<建设工程消防监督管理规定>的决定》（公安部第119号令），即决定对2009年5月施行的《建设工程消防监督管理规定》（原106号令）进行重新修订，并确定新修订的《建设工程消防监督管理规定》（以下简称新106号令）于2012年11月1日开始施行。新106号令在修订中将属于人员密集场所的临时性建筑纳入消防监督管理范围，将国家标准规定的一类高层住宅建筑纳入消防设计审核、消防验收范围，进一步明确将室外装修、建筑保温等建设工程纳入建设工程消防监督管理；调整了消防设计、竣工验收备案申报材料的范围，要求消防设计备案的建设工程按照有关规定进行施工图审查的,应当提供施工图审查机构出具的审查合格文件复印件；明确了社会消防技术服务机构应当依法设立，并依法开展社会消防技术服务工作。本文结合实际工作，对新106号令实施过程中可能遇到的问题作相关探讨。

一、建设工程消防监督管理范围内部分事项未作出具体申报要求

新106号令规定新建、扩建、改建（含室内外装修、建筑保温、用途变更）等建设工程应纳入消防监督管理，其中新建、扩建、室内装修及用途变更的改建工程在新106号令中均明确了具体的申报要求，对于建筑保温相关情况的申报在新建、扩建的工程施工图、设计说明中也能得到体现，而对于室外装修的消防监督管理没有作出具体申报要求。建议明确规定在新建、改建、扩建等建设工程中涉及室外装修的，应同时申报室外装修的相关图纸、资料。

二、相关配套规范和规定有待健全

（一）针对室外装修的消防技术规范和规定未成系统。从笔者掌握的情况来看，目前仅有两条零散的法律、规章条文对室外装修的要求进行了说明：《中华人民共和国消防法》第二十八条规定，人员密集场所的门窗不得设置影响逃生和灭火救援的障碍物；公安部和住建部联合下发的《民用建筑外保温系统及外墙装饰防火暂行规定》(公通字[2009]46号)第七条规定，建筑外墙的装饰层，除采用涂料外，应采用不燃材料。新106号令第二条规定室外装修纳入建设工程的消防监督管理，但目前除上述两个条款中对室外装修、装饰作出规定外，尚未对非民用建筑的其他建设工程室外装修作出明确规定。而室外装修如采用易燃、可燃材料，一旦发生火灾极易造成上下层火灾的蔓延，另考虑到室外立体燃烧对公众社会影响较大，笔者建议规定所有建设工程室外装修应使用A1级材料。

（二）建筑保温材料相关规定尚需完善。对于建筑外保温的要求，公安部先后下发了两次文件，文件中仅针对民用建筑外保温作出了具体要求，而目前很大一部分工业建筑也设置有外保温材料，只是由于工业建筑施工过程中不涉及人员密集的情况，因此工业建筑外保温发生火灾造成人员伤亡的案例较少，但是笔者认为工业建筑外保温的防火要求同样不能疏忽，建议规定单层、多层工业建筑外保温材料燃烧性能应不低于A2级，高层工业建筑外保温材料燃烧性能应达到A1级。

2009年9月28日公安部和住建部联合下发的《民用建筑外保温系统及外墙装饰防火暂行规定》针对不同高度、不同类型民用建筑的不同部位，进行了区别规定。而2011年3月14日公安部消防局下发的《关于进一步明确民用建筑外保温材料消防监督管理有关要求的通知》（公消[2011]65号），文件中明确要求民用建筑外保温材料不论建筑类型、高度、设置部位应一律采用燃烧性能为A级的材料。而目前完全能达到A1级材料要求的只有发泡水泥板、岩棉板等无机材料，此类材料往往能满足燃烧性能要求，但不能满足外保温材料所需的低热导系数、低吸水性、高抗压性、抗老化性、稳定性、防腐性等要求。近期有部分复合A1级材料通过国家检验中心检验，这些材料虽然一定程度上满足了上述要求，但其中部分材料仅采用两面不燃烧体做基层、中间为经阻燃处理的EPS（又称苯板或可发性聚苯乙烯板）或XPS（挤塑式聚苯乙烯隔热保温板）材料，而嵌在墙体内时在实际应用中与原先B1级材料直接嵌入墙体并没有实质性的区别。笔者建议国家应尽快细化明确建筑外保温材料的相关要求，要在满足低导热、低吸水、抗高压等相关要求的同时，根据不同建筑高度、性质、设置部位明确外保温材料燃烧性能要求。

（三）燃烧性能分级方法已与现行规范脱节。原《建筑材料燃烧性能分级方法》（GB8624-1997）规定建筑材料燃烧性能共分为A、B1、B2、B3四个级别，但此规范已于2007年3月废止，现行的《建筑材料及制品燃烧性能分级》（GB8624-2006）将建筑材料及制品燃烧性能分级分为A1、A2、B、C、D、E、F七个级别。而目前继续沿用了老规范的燃烧性能分级方法，导致实际工程中，存在着要求的燃烧性能级别跟外保温材料检验的级别无法一致的问题。

（四）建筑内保温相关规定不完善。目前针对建筑内的保温材料，只有冷库作了规定，《冷库设计规范》（GB50072-2010）第4.3.1条规定，库房的隔热材料宜为难燃或不燃材料，而此条文也并非强制性条文，在实际工程中没有什么现实意义。笔者建议对建筑内保温材料要尽快作出明确规定，要求使用不低于A2级材料。

三、相关社会单位职责不够明晰

（一）建设单位责任。新106号令第八条建设单位责任条款中，对于备案检查不合格的建设工程，已经施工和已经投入使用的情况没有作出具体责任要求，笔者建议在第八条第五项中增加以下内容：经消防设计备案检查不合格且已经施工的建设工程应当停止施工，经竣工验收消防备案检查不合格且已经投入使用的建设工程应当停止使用。

（二）施工单位责任。新106号令第十条施工单位责任的条款中未涵盖新《消防监督检查规定》第十三条所列举内容，建议增加：大型人员密集场所和其他特殊建设工程的施工单位应确定消防安全管理人和在建工程内人员宿舍、可燃材料、易燃易爆场所设置要求、施工现场临时用房建筑燃烧性能、安全疏散要求及消防演练等条款。此外，施工单位应有参加建设单位组织的建设工程竣工验收并对施工质量签字确认的职责。

四、消防设计审核、验收范围的确定

（一）综合性用房审验范围的确定。新106号令第十三条、第十四条规定了需要申报消防设计审核和验收的建筑工程的使用性质、建筑高度、建筑面积等，实际工程中遇到部分建筑内设上述两种或两种以上使用性质的用房，但是每种性质的用房面积均未达到审核验收范围，而从工程整体火灾危险性来看确有必要对此类工程进行消防设计审核、验收，在这种情况下，笔者建议可确定一个申报系数，计算方法为各使用性质实际面积与申报范围规定面积的比例之和，如大于等于1，则确定该工程需进行消防设计审核、验收。如某建设工程第一、二层商业总建筑面积为8000平方米，三层健身休闲场所建筑面积1000平方米，则申报系数为8000/10000+1000/2500=1.2，该工程应进行消防设计审核、验收。

（二）关于宿舍的界定新106号令第十三条第五项规定，学校的集体宿舍和劳动密集型企业的员工集体宿舍建筑总面积大于1000平方米应申报消防设计审核、验收，而笔者认为宿舍是否应申报审核验收，应根据宿舍的人员密集程度来确定，而不是根据企业或学校的性质确定，如办公和非劳动密集型企业的人员密集的员工集体宿舍，其火灾危险性与学校和劳动密集型企业的员工集体宿舍相似，因此笔者建议凡人员密集的集体宿舍达到一定规模，均应申报消防设计审核、验收，具体“人员密集”的界定要根据房间单位面积的住宿人数来确定。

（三）关于大型发电、变配电工程的界定。新106号令第十四条第五项规定大型发电、变配电工程应申报消防设计审核、验收，但是相关规范均没有对发电、变配电工程规模作出具体界定，因此在实际工程中对何谓“大型”往往无法判定。

五、消防设计审核、验收及备案抽查申报资料的确定

（一）设计单位身份证明文件的申报。新106号令第十五条第一款第三项和第二十四条第二款只规定了申报审核和设计备案抽查应当提供设计单位资质证明文件，笔者建议应提出同时申报设计单位身份证明文件的要求，这样做有利于消防行政许可部门对设计单位不按照消防技术标准强制性要求进行消防设计的违法行为进行受案查处和调查取证。

（二）竣工验收施工图纸的申报。新106号令第二十一条第二项仅规定了申报消防验收时应提供有关消防设施的工程竣工图纸，但笔者认为建筑防火涉及到总平面布局、建筑构造、安全疏散等多个方面，应同时提供建筑竣工图纸。

（三）相关申报表和施工许可的要求。新106号令第二十四条第二款规定，建设单位在进行建设工程消防设计或者竣工验收消防备案时，应当分别向公安机关消防机构提供备案申报表、本规定第十五条规定的相关材料及施工许可文件复印件或者本规定第二十一条规定的相关材料。笔者认为施工许可作为申报消防设计备案的前置条件不合理。首先，施工许可是施工单位合法施工的证明性文件，其体现的是施工的合法性，而目前的消防设计备案并不需对此进行检查；其次，此前在实际工作中，有一部分重视建筑防火和消防设计质量的建设单位在取得施工许可之前，就主动申报建设工程，从而有效地避免了因施工超前于消防设计备案而可能产生先天性火灾隐患所带来的风险，而目前新106号令将施工许可文件复印件作为申报的必要条件，建设单位很有可能在取得施工许可后即开始施工然后再在7日内申报消防设计备案，一旦其设计文件中存在违反消防技术标准的问题，则火灾隐患和违法行为也在等待消防设计备案检查意见的同时大量诞生，在一定程度上也挫伤了这些单位提前把关、主动申报的积极性。由此，笔者建议施工许可证复印件不应作为消防设计备案的必要条件，而作为建设单位申报的补件承诺事项，待取得施工许可后在规定期限内申报，不影响其消防设计备案资料的受理。

（四）申报资料中证明文件复印件与原件的现场核对。与新修订的三部规章配套下发的《公安部关于印发消防行政法律文书（式样）的通知》（公通字[2012]47号）中，在《建设工程消防设计审核申报表》、《建设工程消防验收申报表》、《建设工程消防设计备案申报表》、《建设工程竣工验收消防备案申报表》等样表的申报说明中，均注明了证明文件的复印件应由公安机关消防机构受理人员现场核对与原件是否一致。笔者认为此要求在实际工作中确难满足，许多规模较大的设计、施工单位通常有多个项目同时办理，业务也遍布全国，在同一时间承接不同地区建设工程的可能性非常大，这样就带来一个问题，设计、施工单位的资质证明文件或合法身份证明文件原件通常只有一份，而一旦出现上述这种情况就可能造成无法申报或给申报人带来极大不便，不利于建设工程消防监督管理的开展。笔者建议，对证明文件是否必须与原件核对一致的问题应区分对待，对于一般不会同一时间承接不同地区工程的建设单位可要求其在申报时出示原件并核对一致，对于设计、施工单位可要求其在证明文件复印件上加盖持有单位公章进行确认，从而畅通便民、高效的消防申报通道。

（五）其他相关申报材料的确定。第二十四条第二款所述“本规定第十五条规定的相关材料”和“本规定第二十一条规定的相关材料”，建议改为“本规定第十五条规定的除建设工程消防设计审核申报表之外的其他相关材料”和“本规定第二十一条规定的除建设工程消防验收申报表之外的其他相关材料”，更符合新106号令的本意。

六、监督执法程序不够明确

后续执法程序未进行说明。新106号令中第二十六条仅规定了，建设工程的消防设计、竣工验收未依法报公安机关消防机构备案的，公安机关消防机构应当依法处罚，责令建设单位在五日内备案，并确定为检查对象；对逾期不备案的，公安机关消防机构应当在备案期限届满之日起五日内通知建设单位停止施工或者停止使用。而对于其停止施工或者停止使用具体的履行期限并未作出明确规定，也未针对期满后建设单位是否申报备案、停止施工或停止使用的情况制定后续执法程序要求，在《公安部关于印发消防行政法律文书（式样）的通知》（公通字[2012]47号）《建设工程消防设计/竣工验收消防备案违法通知书》（以下简称《违法通知书》）的式样中提出了要求，建设单位逾期未备案且不停止施工或使用的，应依据《中华人民共和国消防法》第五十八条第一款第二项/第四项和《建设工程消防监督管理规定》第四十二条第三项的规定从重处罚。对此，笔者有三条建议，一是关于《违法通知书》下发之后的后续执法程序不仅要在法律文书式样中体现，还应在新106号令中进行明确规定；二是《违法通知书》中责令建设单位限期申报备案、停止施工或停止使用的应明确履行时限要求；三是对《违法通知书》规定的期限届满后，根据建设单位是否申报备案、停止施工或停止使用的情况应制定明确详细的后续执法程序。目前，对于建设单位在期满后依法备案且停止施工或使用的，以及未依法备案且未停止施工或使用的执法程序都做出了规定，而对于已依法备案但未停止施工或使用、及未依法备案但已停止施工或使用的后续执法程序并未作出要求。

七、行政复议机关的确定

新106号令第三十七条规定公民、法人和其他组织对公安机关消防机构建设工程消防监督管理中作出的具体行政行为不服的，可以向本级人民政府公安机关申请行政复议。而《中华人民共和国行政复议法》规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。因此，笔者建议在新106号令第三十七条中增加本级人民政府作为复议机关的相应条款。

八、法律责任条款

（一）建设工程消防设计与竣工验收消防备案必查事由的确定。新106号令中除对未依法进行消防设计备案、竣工验收消防备案的建设工程直接确定为检查对象外，未对其他存在严重违法行为的建设工程制定相应的必查条款。笔者建议对存在消防安全违法行为被行政处罚、经消防设计备案检查发现存在违反国家工程建设消防技术标准强制性要求经责令改正且复查合格、发生火灾事故等的建设工程，其后续所有备案均应纳入必查范围。

（二）从重处罚的情节。新106号令第四十二条第一项规定，已经通过消防设计审核，擅自改变消防设计，降低消防安全标准的，应从重处罚。笔者认为，对于经备案抽查未抽中和经消防设计备案、竣工验收消防备案检查合格的建设工程，擅自改变设计、降低消防安全标准的也应从重处罚。

（三）需函告的情节。新106号令第四十三条第二项规定，建设工程经消防设计、竣工验收抽查不合格的，公安机关消防机构应当函告同级住房和城乡建设行政主管部门，笔者认为对于经消防设计审核、验收不合格的有关情况也应当函告。此外，对于消防验收不合格和竣工验收消防备案检查不合格的建设工程，笔者建议还应当一并函告其上级主管部门。

随着经济社会的飞速发展，社会面建设工程消防监督管理也愈加呈现出多元化、辐射广的趋势，笔者在本文中所列举的一些问题仅仅只是实际建设工程消防监督管理中可能碰到的一小部分问题，这是由建设工程领域的多变性和消防法律法规相对的滞后性所决定的，在实际工作中还有很多问题有待广大建设工程消防从业人员共同去推敲、探讨和攻克，共同推动建设工程消防监督管理工作持续健康发展。