消防行政执法存在问题及对策浅析

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内容题要：

本文罗列了消防行政执法中存在的一些具体问题，并分析其存在的原因，然后提出解决这些问题的办法。

关键词：消防执法问题 原因措施

在发展社会主义市场经济的新形势下，加强消防法制建设推行依法治火是依法治国的主要组成部分，也是强化消防工作发展消防事业的必由之路。公安消防机构作为对消防工作实施管理的国家执法机关，在贯彻依法治国的进程中面临着严峻的挑战。总的来说，我们的消防执法人员在消防行政执法中做了大量的工作，也做出了一定的成绩，为贯彻依法治国方略做出了贡献。但是，我们要消防执法中仍然存在很多不容忽视的问题，这些问题一方面影响了我们消防部队的形象；另一方面影响到法律的权威性、严肃性，甚至导致在消防行政复议、行政诉讼中败诉，给我们消防部队带来不必要的损失。因此，我们必须找出这些问题并加以分析解决，进而使我们的消防行政执法工作更趋于合法化、规范化。

一、消防行政执法中存在的问题，笔者总结了以下四个主要方面（笔者注：有些为普遍存在的问题，有些为个别存在的问题）：

（一）适用法律、法规、规范方面，还存在着引用条文不正确、不规范，个别的还有应该引用条文而未引用。这一问题首先是没有正确区分消防法律法规与技术规范，不知到二者之间的差异。表现在《责令限期改正通知书》和《重大火灾隐患限期整改通知书》中，应当引用技术标准的，而引用了《消防法》、《消防条例》等法律法规的条文；其次是应当引用该法律、法规或规范的此条而引用了彼条，造成适用法律法规错误；再次是引用条文不具体。大多数只能指出哪一条，而不能具体到哪一款、哪一项，这些属于适用法律法规不规范。

（二）轻证据，忽视调查取证。表现在：（1）监督检查中不能正确使用监督检查记录；（2）作出行政处罚时没有调查笔录、询问笔录等表明当事人有违法事实的证据；（3）执法中需要告知当事人一些权利（陈述、辩解、听证）时，没有告知记录；（4）法律文书送达没有当事人签名或没有送达回执。这类问题，当事人确有违法事实或者我们事实上已经依法履行了某种法定义务，但我们没有书面证明，这将有可能造成我们在行政诉讼中因“证据不足”或“事实不清”而败诉。

（三）重实体规定，轻程序。程序方面是我们存在问题最多的地方。表现在：

1、个别地方在消防监督检查时存在着不着制服，不出示《消防监督检查证》和一个人执法检查的现象。根据《消防监督检查规定》第十四条“公安消防机构进行消防监督检查时，消防监督检查人员不得少于两人，应当着制式警服，并出示身份证件”，《行政处罚法》第三十三条、第三十七条规定“执法人员不少于两人”。不着警服、不出示证件就不能表明我们的执法身份，单人执法就有可能影响公正执法，这都不合乎法律法规的要求，不符合立法的目的。

2、不重视法律法规的时效性、规定性。表现在：（1）对《责令限期改正通知书》和《重大火灾隐患限期整改通知书》到期后不按时复查。这一作法一方面违反了法律规定，另一方面给我们增大了责任负担。（2）在对处罚款的《行政处罚决定书》中存在当事人交付罚款的时限和机关不符合法律规定。按照《行政处罚法》第四十六条第三款规定“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定银行缴纳罚款”。有的只限3日，而且没有按规定让当事人将罚款交到指定银行，这是不合法的。（3）在告知当事人申请复议的期间和复议机关时，出现7日、15日等期限和将消防大队（科）做为复议机关的情况。很显然，有的还在使用旧的《行政复议条例》的规定，或者有的还不知道期限规定。《行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其它组织认为具体行政行为侵犯其合法权利可以自知道具体行政行为之日起60日内提出”。复议机关根据公安部有关规定，应当是同级公安机关，而有的却在法律文书上书写为“XX”公安消防支队。（4）《责令限期改正通知书》和《重大火灾隐患限期整改通知书》不宜当场签发的而当场签发。公安部73号规定，《责令限期改正通知书》和《重大火灾隐患限期整改通知书》应当在检查之日起4个工作日内送达。如果当场签发，很可能由于准备不充分，出现引用条文错误、文字潦草不严密等问题，有损法律的严肃性。（5）对申报的建筑工程消防设计不及时审核。按照公安部30号令有关规定，从登记收图之日起，一般建筑工程应当在10日内，国家级、省级重点建筑工程和自动消防设施工程应当在20日内审核完毕，需要组织专家论证消防设计的建筑工程应当在30日内审核完毕。如果在规定的期限内不予答复，即视为同意。3、法律文书使用不当，这个问题是个别的、少数的。表现在：（1）使用“老式”的法律文书。（2）个别地方用法律文书互相顶替，例如有用《复查意见书》代替《当场处罚决定书》进行处罚。这一行为可以直接导致具体行政行为无效。

4、行政处罚中应当告知当事人权利的没有告知。例如对责令停产停业的应当告知当事人有听证的权利，没有告知或者虽然告知了但没有记录。前者是非法剥夺了当事人合法权利，后者则是不注意保留证据。

以上属于不符合程序方面的问题，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定，任何一个方面都可能造成因“程序不合法”导致我们败诉。

（四）个别地方、个别监督干部有超越职权和滥用职权的现象。表现在：（1）按照法律法规规定，由支队一级审批、审核或行使的职权，而个别基层消防大队（科）进行了审批、审核或行使了这一职权。（2）个别执法干部有利用职权之便以权谋私的行为，有指定消防安装企业、推销或指定消防产品，有违法干涉消防执法的等，直接违反公安部消防局“六个严禁”。这一问题可以导致执法行为无效或因“超越职权和滥用职权”而败诉。

二、产生这些问题的原因：

（一）对消防行政执法的监督程度不高。对消防执法的监督可以分为内部监督和外部监督，就内部监督而言主要指我们消防部门内部上一级对下一级、领导对具体执法人员的监督，这种监督由于我们认识上的不足，造成监督不力或者个别存在一定的包庇，导致存在的问题没有得到纠正。外部监督主要指行政相对人、其它机关单位和社会舆论的监督，这一监督由于社会普遍的法律意识和消防意识不高，造成从外部对我们执法监督的程度不高。由此导致我们执法中存在的一此问题不能得到及时纠正。

（二）群众消防法律知识贫乏，法制意识淡薄。在我国实行依法治国的进程中，法制观念的淡薄是我国现阶段存在的一个较为突出的问题，消防法制观念也不例外或者还要低于当前民众普便的法制观念。这一观念的淡薄源于消防法律知识的贫乏，他们不知道消防法律规定的义务，更不懂得用法律来保护自己的合法权利，这在实际上造成对消防行政执法失去监督，而使执法中存在的具体问题不能得以纠正。

（三）消防执法干部编制较少，法律业务素质不高，个别干部的思想觉悟不强。笔者考查过一个市的执法人数，某市消防支队共干部74人，履行执法工作的共有33人，分布在从支队到各县区大队共14个单位，且有个别大队仅有1名执法人员，这种情况很难适应执法工作量的需要，也很难满足执法程序对执法人员数量的要求，更无法保证执法的质量。在消防执法业务素质上，一方面我们现在的绝大多数干部没有接受过系统的法律理论知识学习，所以在实践中也不可能形成系统的法律逻辑思维，只能靠平时积累的经验来办案，不能解决复杂问题、新问题，所以容易出现问题。另一方面我们消防机构的特殊性，即属于部队，参加灭火作战，又属于政府的一个职能部门，履行防火监督职能，导致我们一些基层执法干部对消防执法工作的认识不够，没有把防火监督工作当作执法来对待，因而在执法中缺乏法律应有的严肃性，出现了一些问题。

三、通过以上分析，我们可以得出以下解决问题的办法：

（一）进一步完善消防法律法规，首先完成立法上的规范化。其一，使法律权利义务同法律责任很好地对应起来，违反规定，一定要承担相应的责任；在调整范围上应当包括已知的所有方面，例如原公安部18号令废止后，这一部分的消防工作如何进行。其二，地方性法规，如省、自治区、直辖市人大常委会制定的《消防条例》应当同《消防法》相配套，起到应有的细化和补充作用。其三，消防执法程序应当同消防执法工作实际相适应，尽可能的简洁，便于操作，使法律的成本同收益相适宜。我认为，这是解决好执法中存在问题的大前提，只有具有“完备”消防法律法规，才能为消防执法提供规范的法律依据，此为“有法可依”也。

（二）全面推行消防行政执法责任制。造成消防行政执法出现问题的一个原因就是对执法监督的程度不高，消防行政执法责任制通过对干部产生一定责任后果，形成一个监督机制，使执法干部能排除一切干扰，自觉抵制不法行为，严格执法，认真履行自己的职责，避免出现问题。这其实是一个消防执法内部监督的问题，总队已制定了相关的消防执法过错追究规定，关键是这个规定在下级如何得到执行。

（三）加强对消防知识尤其是消防法律知识的宣传。加大消防宣传一方面可以增强对消防事业的重视，提高全社会抗御火灾的能力，减少人员伤亡和财产损失；另一方面可以提高公民、法人和其它单位的消防法制水平，使他们能够自觉地遵守消防法律规定，履行法定义务，用法律保护自己的合法权益，进而形成一个当事人对执法的监督机制，促进消防执法工作和规范化。由此可见，行政复议和行政诉讼在一定意义上对我们消防监督工作来说也是“好事”，它可以督促我们执法工作更加合法、公正。（四）消防监督干部加强业务学习，提高法律素质和思想觉悟。我们执法中出现的大部分问题都是我们对法律法规没有熟练掌握造成的，所以要搞好消防执法工作必须加强法律业务学习。消防法律法规固有的复杂性、多元性，只是执法上一个外在原因，执法工作的规范化主要靠我们干部自身的努力，我们可以通过对消防监督干部进行法律知识培训或者内部采取一些促进学习的措施来解决这一问题。其次是提高监督干部的政治思想觉悟和素质，个别干部的觉悟不高是影响执法公正的一个原因，加强政治理论学习，解决个别干部在执法中明知故犯的问题。促使执法干部正确处理个人与集体、个人与国家在利益上、荣誉上的关系，严格公正执法。近年来，全省消防监督干部加强消防业务学习、考核，实是提高业务水平、加强消防工作的必然要求。（五）增加执法人员编制。近二十年，我国社会经济水平得到了日新月异的发展，人民群众物质生活水平有了大幅度的提高，与此同时，火灾事故也成倍的增加，消防执法的工作量已不是八十年代初期的水平，按当前的编制，一个基层消防大队有执法人员3名，有些地方还因为种种原因还达不到这个标准，这3个人按照当前的消防法律法规，需要做好本辖区内的建筑消防审核和验收、重点单位的消防监督、日常的消防监督检查、火灾事故的调查处理、消防宣传教育培训、大型公众聚集场所和具有火灾危险的大型群众活动举办前的消防安全检查、各种档案文件制作、根据上级和当地政府安排完成的其它工作任务，工作量是相当大。因此，笔者认为，当前的消防监督编制已不能与经济社会发展的水平相适应，在一定程度已经阻碍或者说制约了消防工作的正常开展，繁重的工作任务也在一定程度上导致了一些执法人员对执法工作敷衍了事，一些问题由此而产生。要发展消防事业，发挥消防监督工作对经济社会应有保障作用，增加消防监督人员编制或者以其它形式增加执法力量，已是当务之急。

上述存在的问题、内在原因以及解决办法，仅为笔者一家之言，不当之处还望大家斧正为谢！