《重庆市高层建筑消防安全管理规定》解读

【慧聪消防网】《重庆市高层建筑消防安全管理规定》（重庆市人民政府令第229号，以下简称《规定》）已于2009年10月26日经市人民政府第52次常务会议审议通过，将于2009年12月1日起施行。《规定》是《消防法》修订后，全国第一部专门针对高层建筑消防安全管理的地方政府规章，其发布实施，对于预防高层建筑火灾和减少高层建筑火灾危害，维护公共安全，加强我市消防法制建设，推进消防事业科学发展，促进社会和谐具有十分重要的意义。

《规定》从我市高层建筑消防工作的实际需要出发，认真总结了多年来高层建筑消防安全管理的工作经验，明确了高层建筑消防安全责任制，强化了火灾防控措施，加强了火灾扑救和应急救援，建立健全了防范火灾风险的市场调节机制，着力保障和改善民生。《规定》共六章六十六条，包括总则、职责与义务、火灾预防、火灾救援、法律责任、附则六个部分。《规定》的全文可以通过“重庆市公众信息网”、“重庆消防网”以及《重庆市人民政府公报》等形式进行查询。

一、《规定》制定的背景

（一）制定《规定》是贯彻落实新《消防法》的需要

修订后的《中华人民共和国消防法》已于今年5月1日起施行。新《消防法》在消防安全责任、火灾预防和火灾救援等方面作出了更加严格的规定，贯彻落实好《消防法》也是当前和今后一个时期我市消防工作的重要任务之一。《规定》积极适应新形势下消防安全工作的需要，及时针对我市高层建筑安全管理中存在的突出问题，进一步加强和规范了高层建筑消防安全管理工作，把《消防法》所确定的方针、原则、内容落到实处。

（二）制定《规定》是推进“平安重庆”建设的需要

目前全市已建成投入使用的高层建筑有9801栋，另有4261栋在建，数量位居全国前列。大量高层建筑增加了火灾发生的几率和防控难度，使我市高层建筑消防安全面临严峻考验。我市采取集中排查、整治和加大执法力度，消除了大批高层建筑火灾隐患，强化了消防公共安全，但是仍然存在着责任不明确、制度不健全、措施不落实、监督不到位等问题。这些问题需要从立法规范着手，建立高层建筑消防安全管理的长效机制，减少火灾隐患，确保人民群众生命和财产安全。

（三）制定《规定》是适应市委、市政府对消防工作新要求的需要

市委、市政府领导同志十分关注高层建筑的消防安全问题。中央政治局委员、市委书记薄熙来在视察我市消防工作时强调：“消防工作十分重要。重庆高层建筑多，密度大，路又窄，一旦发生火灾，扑救将很困难。加之重庆是年轻的直辖市，消防基础设施比较滞后，要高度重视，不断进行改善”。市长王鸿举在全市安全工作会议上强调：“对50米以上高层建筑要逐栋制定落实防火预案，力争3年内高层建筑消防设施完好率提高到100%”。这些都充分体现出市委、市政府对消防工作的关心和重视，特别是对高层建筑消防安全的高度关注。因此，在我们持续推进“平安重庆”建设之际，制定《规定》尤为必要。

二、构建了高层建筑消防安全管理的责任体系

明确责任是加强高层建筑消防安全管理工作的核心内容和基础，责任不清，将导致管理缺位、安全缺失。《规定》第二章“职责与义务”按照《消防法》确立的“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作原则，对与高层建筑消防安全管理密切相关的规划、房地产、建设、市政、工商、公安机关消防机构等有关职能部门的责任进行了明确，要求依法严格审批，强化职能监督，建立行政执法联动机制，积极构建完善的高层建筑消防安全监督网络。

一是规定城乡规划行政主管部门应当根据有关规定将涉及高层建筑消防安全的避难场所规划纳入控制性详细规划统一管理。对依法应当经公安机关消防机构审核消防设计的高层建筑工程，应当会同公安机关消防机构对高层建筑建设工程设计方案进行审查。

二是规定房地产行政主管部门应当将物业服务企业的消防安全防范服务质量作为对物业管理活动进行监督管理的重要内容；指导高层建筑业主使用专项维修资金对物业管理区域内的共用消防设施进行维修、更新和改造。

三是规定城乡建设行政主管部门对依法应当经公安机关消防机构审核的高层建筑工程消防设计而未经审核或者审核不合格的，不得给予施工许可；对依法应当经公安机关消防机构验收的高层建筑工程未经消防验收或者验收不合格的，不得办理竣工验收备案。

四是规定城市供水行政主管部门应当督促、检查供水单位和企业按照消防要求，建设、维护市政消防供水设施。市政行政主管部门依法对其管理范围内占用消防车通道及消防扑救场地设置停车场等行为做好监督管理工作。

五是规定工商行政主管部门对高层建筑内未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求的公共娱乐场所，不得办理登记手续。

三、明确了社会单位的消防安全义务

《规定》通过明确社会单位的消防安全义务，全面推行消防安全自我管理、自我检查、自我整改的工作机制，督促单位依法落实消防安全责任制，确保自身安全。这其中，重点是建设单位和物业服务企业。

《规定》要求建设单位应当对未依法投入使用的高层建筑的消防安全负责，对消防安全隐患进行整改并承担费用，这些情形包括：（一）已竣工但尚未出售或者尚未交付物业买受人的；（二）依法应当经公安机关消防机构消防验收，未经验收或者验收不合格而交付使用的；（三）依法应当经公安机关消防机构竣工验收备案，未经备案或者备案抽查不合格而交付使用的；（四）依法经消防竣工验收备案后未被抽查，因建设单位的违法行为造成建设项目未达到工程建设消防技术标准的。

物业服务作为房地产经营管理的一种专业化、企业化的模式已逐渐走入千家万户，物业服务企业在我市比较普遍且涉及范围较广，也是今后鼓励发展的主要方面。因此，《规定》在《消防法》框架下，对物业服务企业的消防安全职责进行了细化，具体包括：（一）制定消防安全管理制度，组织防火巡查，及时消除火灾隐患；（二）定期组织共用消防设施的维护保养，确保完好有效；（三）组织开展消防安全宣传教育；（四）制定预防火灾、灭火扑救和应急疏散的方案，并开展灭火扑救和应急疏散的演练；（五）保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通；（六）劝阻、制止业主或者使用人影响消防安全的行为，并及时报告辖区公安机关消防机构或者公安派出所；（七）妥善保管高层建筑消防档案资料。

四、强化了高层建筑消防安全管理的防控措施

“预防为主，防消结合”是《消防法》确立的消防工作基本方针，《规定》坚持把火灾预防放在首位，要求积极贯彻落实各项防火措施，力求防止火灾事故的发生。第三章“火灾预防”就高层建筑消防安全管理的具体问题进行了规定，具有较强的针对性、操作性强，并注意了突出地方特色。这些具体措施包括：

（一）加强消防安全宣传培训。消防宣传教育是做好消防工作的重要基础，提高民众的消防安全素质和意识，是有效预防火灾、减少伤亡的关键环节。《规定》要求政府及其有关职能部门要组织开展经常性的消防宣传教育，高层建筑内的机关、团体、企业、事业等单位应当建立、落实消防安全培训制度，保障教育培训工作经费，并且对参加消防安全培训的重点岗位人员范围及培训频次进行了规定，要求物业服务企业的从业人员和公众聚集场所的从业人员定期参加消防安全培训。同时，《规定》明确了公众聚集场所还应当在其经营的场所内宣传消防安全，张贴消防标识及警示标语。这其中，特别要求学校每学期必须开展一次针对高层建筑消防安全的专题教育。

（二）确保消防设施完好有效。消防设施能否发挥预防火灾、扑救初期火灾、控制火势蔓延以及保护人员疏散的的作用，关键在日常的检查和维护保养。《规定》要求对高层建筑消防设施每年至少进行一次全面检测；停用消防设施、器材超过二十四小时的应当报告辖区公安机关消防机构。同时，《规定》明确了公用消防设施的维护保养费用，在保修期内的由建设单位承担；保修期满后，业主与使用人、高层建筑管理人有约定的，从其约定；没有约定的，从专项维修资金中列支；没有约定且没有收取专项维修资金的，按照业主专有部分占建筑总面积的比例收支，并就动用专项维修资金的程序进行了规定。

（三）严格控制“住改非”问题。高层建筑投入使用后，业主将住宅改为经营性用房将很难以满足国家工程建设消防技术标准强制性要求，并且会大量增加火灾负荷，消防安全隐患十分严重。《规定》对此只作了原则性规定，要求将住宅改建为宾馆、餐饮等经营性场所或者库房的必须符合法律法规和管理规约及国家工程建设消防技术标准规定，要求“住改非”的场所本身的消防安全条件必须符合现行消防法律法规和消防技术标准。

（四）加强灭火与应急疏散预案的制定和演练。高层建筑的火灾具有火势蔓延快、人员疏散困难、火灾扑救难度大等特点，一旦发生火灾，容易造成较大的人员伤亡和财产损失。因此，《规定》特别突出了预案制定的内容要求和演练要求。要求公安机关消防机构应当逐栋制定灭火扑救预案，并实行数字化管理；高层建筑管理人应当逐栋制定并落实预防火灾、灭火扑救和应急疏散的方案。同时，《规定》还要求公安机关消防机构和高层建筑管理人应当定期组织演练，以切实提高高层建筑火灾预防和救援能力。

（五）加强防火安全巡查。防火安全巡查是单位进行消防安全自我管理、自我约束的一种主要形式，也是落实防范措施，确保消防安全的重要手段之一。《规定》明确了高层建筑内的单位应当至少每季度开展一次防火检查，重点单位或者人员密集场所应当组织每日防火巡查，公众聚集场所在营业期间应当至少每二小时开展一次防火巡查，营业结束时应当对营业现场进行检查。高层建筑内的医院、养老院、寄宿制学校、托儿所、幼儿园还应当加强夜间防火巡查；其他消防安全重点单位可以结合实际组织夜间防火巡查。

（六）加强动火安全管理。动火安全管理一直是火灾防控的重点之一。《规定》要求对高层建筑动火实施严格管理，具体是：（一）不得在具有火灾、爆炸危险场所吸烟或者使用明火；（二）不得在商店、公共娱乐场所营业期间动火施工;（三）不得在人员密集场所使用明火照明或者取暖；（四）不得燃放烟花爆竹。同时，《规定》要求高层建筑内宾馆、餐饮场所的炉火、烟道等设施与可燃物之间必须采取防火隔热措施；宾馆、餐饮场所的经营者应当至少每季度对厨房烟道、燃气管道进行一次检查、清洗和保养。

（七）规范消防控制室值班。消防控制室是建筑物自动消防设施的管理监控中心，对预防和及时发现火灾，扑救初期火灾起着十分重要的作用。《规定》明确了高层建筑消防控制室必须实行专人值班、专人负责制度，消防控制室自动消防系统操作人员必须经消防专业培训合格后持证上岗。这些，将有利于进一步加强和规范消防控制室的管理，使高层建筑的自动消防系统始终保持在完整好用的状态。

（八）推行火灾公众责任保险。火灾公众责任保险对于利用市场手段平抑火灾风险、辅助社会管理具有积极作用，也是国外消防与保险工作的成熟做法。为进一步发挥保险在火灾防范、风险管理和灾后补偿方面的作用，《规定》根据国务院《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）中关于“设立保险业创新发展试验区”的要求，明确了高层建筑内的公共娱乐场所应强制投保火灾公众责任保险，以运用市场手段分担火灾风险。

五、明确了高层建筑发生火灾后的救援措施

受特殊的地理条件限制和城市建设快速发展的影响，重庆市高层建筑多且密集，并且火灾事故呈上升趋势。高层建筑火灾，具有火势猛烈，火灾蔓延速度极快、扑救工作复杂和人员疏散困难等特点，扑救难度很大。《规定》主要从以下几个方面明确了救援措施：一是强化自救逃生，规定高层建筑的宾馆客房内应当配备手电筒、防烟面具等逃生器材及使用说明，并作为强制性的要求，同时提倡设在高层建筑内的人员密集场所、业主或者使用人自备逃生自救工具。二是强化初期火灾的自救，规定发生火灾后，高层建筑管理人必须立即开启固定消防设施，组织人员疏散，开展初期火灾扑救，协助公安消防队做好火情侦查、人员救助、火灾扑救、秩序维护等工作。三是强化通讯保障，规定公安机关消防机构应当建立消防无线通信指挥网络，必要时依照灭火扑救预案以人工方式保持联络，确保火灾现场通信通畅；高层建筑管理人应当配备必要的通讯工作，协助消防队做好火场联络保障工作。此外，《规定》明确了扑救高层建筑火灾必要时，可以申请调动直升机参与火灾救援，也是一次有益的尝试。

六、明确了对消防安全违法行为的查处措施

《规定》根据不同的违法行为作出了警告、罚款的行政处罚规定，并在行政处罚的种类、幅度的设定上，符合《行政处罚法》关于行政处罚设定的有关要求。由于《消防法》、《重庆市消防条例》等法律法规对相关违法行为的处罚都有明确规定，为保持法制统一，《规定》未对第二、三、四章涉及的所有违法行为都设定法律责任，重点对以下几类行为规定了处罚条款：一是对物业服务企业未劝阻业主停止影响消防安全的行为，对责任人员处警告并函告房地产行政主管部门。这样规定的目的是督促物业服务企业履行劝阻、制止的义务，并将有关情况通报给房地产行政主管部门，实现消防执法监督与行业主管监督相结合。二是对消防控制室无人值班的行为设定了处罚。在以往的消防监督中，反映消防控制室无人值班十分普遍、所涉及的单位或个人屡劝不改，对建筑的消防安全管理影响较大。三是对“住改非”不符合国家工程建设消防技术标准的违法行为设定了处罚，该项处罚设置了责令限期改正的前提。四是对宾馆、餐饮场所的厨房烟道、燃气管道未定期检查、清洗和保养的、宾馆、餐饮场所的炉火、烟道等设施与可燃物之间未采取防火隔热措施的、高层建筑的宾馆客房内未配备手电筒、防烟面具等逃生器材的、高层建筑内机关、团体、企业、事业等单位的重点岗位人员未按规定参加消防安全培训的以及设置广告牌、雨篷等外墙设施妨碍消防排烟和火灾扑救等违反消防安全管理的行为设定了处罚。以上所列举的这几种违法行为，都是其他法律法规没有明确规定但在消防执法监督中又常见的，对高层建筑的消防安全影响较大，有必要设定一定的行政处罚予以惩戒。