全国应急管理体系构建及今后的发展重点

【慧聪消防网】2006年1月1日，中央人民政府门户网站（www.gov.cn）正式开通。使全世界震惊的是，在网站的主页的明显位置上开设了“应急管理”专栏。随后1月8日，国务院正式发布了全国应急管理体系的总纲领《国家突发公共事件总体应急预案》（简称“国家总体预案”）。这些向全世界表明：应急管理已经成为中国政府高度重视的一项政府职能，而提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力也上升为构建和谐社会的一项重要任务。

一、国务院“一案三制”建设工作成就

2003年下半年开始，党中央和国务院随即开始认真总结防治非典工作的经验和教训，布置了应急管理“一案三制”（即：应对突发公共卫生事件所的制定的应急预案、管理体制、运行机制和有关法律制度）建设工作，拉开了我国应急管理体系构建工作的序幕。2003年10月党的十六届三中全会提出了“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”的要求。随即2004年3月，第十届全国人大二次会议修改宪法，把“三个代表”重要思想、保护公民的私有财产权和继承权、紧急状态写入宪法中，从而明确地体现了我国政府更有责任从灾害等突发公共事件中保护人民利益和私有财产以及提高政府应急管理能力，并在宪法上给予定位。正如国内外的评论，这次修宪标志着我国政府的职能和理念开始新的转变，进入了一个具有负责精神、重视国民生活和安全的、高层次水平的社会管理阶段。从灾害中保护国民私有财产和生命安全，提高政府应急管理能力。2005年7月，国务院召开全国应急管理工作会议，并根据2004年底印度洋海啸的教训，提出要进一步建立健全社会预警体系和应急机制，提高政府应对突发公共事件的能力。这说明我国应急管理工作正在纳入经常化、制度化、法制化的轨道。国务院总理温家宝在会议上指出，建立健全社会预警体系，加强应急管理工作，就是要提高国家保障公共安全和处置突发公共事件的能力，预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其造成的损失，保障国家安全、保障人民群众生命财产安全、维护社会稳定。两年多来，国家应急管理“一案三制”建设工作成就主要体现在如下5个方面∶

第一、法制建设工作：以国务院法制办公室为首，整理和修改全国各种有关公共安全和突发公共事件应急处置的法规，研究和制定了《突发事件与紧急状态处置法(草案)》。

第二，制定和完善各类和各级突发公共事件应急预案∶以国务院办公厅为首，制定和颁布国务院有关部门和省级地方政府关于制定和修订突发公共事件应急预案框架指南，布置从中央到地方、各个部门和单位的应急预案编制工作。

第三，用防范风险和应急管理的思维方式考虑发展计划和增加国家投入∶以国家发展和改革委员会为首的国家部委增加了应急管理领域的预算，在编制十一五规划中，从国民经济宏观管理上考虑应对突发公共事件的风险。第四，促进政府能力建设和人才培训∶从2004年起，中央组织部开始要求各级政府加强干部的有关应急管理能力的培训。2004年5月，在国家行政学院举办了“省部级领导干部灾害应急管理专题研讨班”，对2005年2月省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班，安排有关应急管理课程内容。2005年7月国务院召开全国应急管理工作会，统一思想。第五，把应急管理作为政府绩效评估和干部人事考核的内容，有关城市等的各种政府应急能力评估指标体系在研究开发。

二、全国应急预案体系的框架和特点

在非典之前，我国的应急预案编制和执行工作做得比较好的是地震、森林防火、地质灾害、防汛抗旱、核灾害以及国民经济动员等主管部门。经过清理，到2004年3月为止，国务院有关部门现有突发事件应急预案有194个。在国家总体预案中规定了全国突发公共事件应急预案体系，包括1个国家总体应急预案、25个专项应急预案、80个部门应急预案、突发公共事件地方应急预案、企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。鉴于大型会展和文化体育等重大活动对国外影响很大，特别是我国要举办奥运会和世博会以及其他大型会展和文化体育重大活动，所以，把主办单位负责制定的大型会展和重大的文化体育活动应急预案也作为全国应急预案体系的重要一项。2005年8月，通过笔者在接受《瞭望新闻周刊》记者采访时，认为我国应急预案具有一些其它国家没有的、超前的、创新的内容。因为我国应急预案在编制过程中，参考了美国、日本、俄罗斯等国以及联合国等国际组织的各种规划、预案和指南的内容，分析了美国“9·11”事件、印度洋海啸、疯牛病等国际危机事件的特点，总结了我国的经验教训并根据我国的国情进行了创新，具有鲜明的中国特色。

第一，虽然其它国家也有应急预案，但是像我国这样部门齐全、种类繁多、大规模的应急预案还是很少的。我国的5级应急预案体系，与应急法制体系、应急规划体系一起构建了我国的应急管理体系。

第二，弥补了我国应急规划的不足，加强了我国的应急管理能力。与国外的防灾规划或应急事务规划相比，我国的规划作得不详细，还是以简单的条条框框为主，难于实际操作。这次我国预案编制，弥补了规划的不足，替代规划细化了一些内容。

第三，具有超前性。我国应对突发公共事件的各种法律还没有健全，关键的基本法律还在制定讨论中。应急预案暂时弥补了这些法律的不足之处，为今后的应急管理方面的法律完善提供了基础。

第四，强调预防为主。一般的预案主要是规定应急处置的流程、程序、原则。鉴于我国行政机构级别多、幅员辽阔、灾种多、突发公共事件造成的危害大等原因，强调以预防为主和先期应急处置的重要性，要求各部门和地区尽力预防突发公共事件和尽可能不要把一般事件扩大为严重的、特大的突发公共事件，具有重要意义。

第五，把以人为本、科学发展观等作为理念和原则放入了预案中间。第六，强调属地管理。军队、中央企业等都要真正为本地民众服务，这是吸取重庆开县井喷事件和SARS的教训。同时也明确了各级政府的责任。

三、全国应急管理的分类分级

突发公共事件“是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”。国家总体预案根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，把突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事故四大类。随着形势的发展变化和经济社会的变化，今后还会出现一些新情况，突发公共事件的类别和内容也将适当调整。比如非典病毒，在非典发生之前，《传染病防治法》没有考虑到。随着高层建筑大量建设，防止雷击事件的发生成为上海市的突发公共事件应急管理的新项目。此外，随着地方的不同，突发公共事件的类别和内容也不一些不同。比如，根据北京市政府应急办以及有关专家的研究，北京市公共突发事件在“十五”期间可多达42种。其中，自然灾害有9种,事故灾难有22种，突发公共卫生事件有4种，突发社会安全事件有7种。

国家总体预案规定“各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）”。这样的分类与下面预警分级是对应的。国务院根据各类突发公共事件的级别，相对启动总体预案，采取应对措施。各类突发公共事件严重程度处于Ⅰ级（特别重大）时，一般国务院出面进行应对，其他除了特殊情况外，有部门和省级政府应对。

正如总体预案所规定的，我国应急管理具有6项基本工作原则，既是以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。对此，简单地可以概括为，即以人本原则、预防原则、属地管理原则、依法原则、联动原则、科学原则。此外，还反映了整合资源、信息共享，平战结合、军民结合和公众参与等原则。

四、应急管理的运行机制运行机制，是指应急组织体系中各部分之间相互作用的方式和规律

应急运作机制有统一指挥、分级响应、属地管理、公众动员四个基本原则。运行机制主要包括：预测预警机制、应急信息报告程序、应急决策协调机制、应急公众沟通机制、应急响应级别确定机制、应急处置程序、应急社会动员机制、应急资源征用机制和责任追究机制等内容。预测与预警主要包括建立预警机制和预测预警系统，并进行风险分析三项目内容，做到早发现、早报告、早处置。

关于预警分级，国家总体预案规定，预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示”。这是参照国外的做法进行的。预警级别与前述的突发公共事件分级〈Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）〉相对应。

对可以预警的突发公共事件，可以根据总体预案预警分级标准进行预警分级和信息发布。比如环境突发事件应急，按照突发事件严重性、紧急程度和可能波及的范围，把突发环境事件的预警分为四级，预警级别由低到高，颜色依次为蓝色、黄色、橙色、红色。根据事态的发展情况和采取措施的效果，预警颜色可以升级、降级或解除。但是并不是所有的突发公共事件都可以进行预警分级的。比如地震灾害，可以按照国家总体预案对地震灾害事件的损失等分成四级，特别重大地震灾害、重大地震灾害、较大地震灾害、一般地震灾害。但是，中国地震局的预警预报行为通常是，在划分地震重点危险区的基础上，组织震情跟踪工作，提出短期地震预测意见，报告预测区所在的省（区、市）人民政府；省（区、市）人民政府决策发布短期地震预报，及时做好防震准备。

应急处置包括信息报告、先期处置和应急响应。应急处置需要制定详细、科学的应对突发公共事件处置技术方案；明确各级指挥机构调派处置队伍的权限和数量，处置措施，队伍集中、部署的方式，专用设备、器械、物资、药品的调用程序，不同处置队伍间的分工协作程序。如果是国际行动，还必须符合国际机构行动要求。关于信息报告制度，总体预案强调“特别重大或者重大突发公共事件发生后，各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时续报有关情况”。

先期处置是指突发公共事件发生后，在事发地第一时间内所采取的应急措施，最大程度地控制事件的恶化或级别上升。国家总体预案规定“突发公共事件发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在报告特别重大、重大突发公共事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态”。国务院在制定总体预案，非常强调先期处置的重要性，改变过去等待中央或上级领导的批示而延误先期处置的关键时机。此外，对于在境外发生涉及中国公民和机构的突发事件，“我驻外使领馆、国务院有关部门和有关地方人民政府要采取措施控制事态发展，组织开展应急救援工作”。关于应急响应，国务院主要有三项重要规定。

第一，明确规定了国务院相关应急指挥机构或国务院工作组启动相关预案的条件是，先期处置中未能有效控制事态的特别重大突发公共事件。

第二，贯彻属地管理的原则，即使是国务院相关应急指挥机构或国务院工作组启动相关预案。也不代替现场应急指挥机构开展现场应急处置工作。

第三，坚持业务主管部门牵头指挥的原则。对于需要多个国务院相关部门共同参与处置的突发公共事件，由该类突发公共事件的业务主管部门牵头，其他部门予以协助。

五、应急保障体系

各有关部门要按照职责分工和相关预案，切实做好应对突发公共事件的人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生及通信保障等工作，保证应急救援工作的需要和灾区群众的基本生活，以及恢复重建工作的顺利进行。关于人力资源，充分调动和发挥应急救援的专业队伍、社会团体、企事业单位以及志愿者、国际社会、社区以及军队与武警等5种力量，列出各类应急响应的人力资源，做好先期处置队伍、第二处置队伍、增援队伍的组织与保障方案，以及应急能力保持方案等。应急救援的专业和骨干队伍是最重要的应急人力资源，包括“公安（消防）、医疗卫生、地震救援、海上搜救、矿山救护、森林消防、防洪抢险、核与辐射、环境监控、危险化学品事故救援、铁路事故、民航事故、基础信息网络和重要信息系统事故处置，以及水、电、油、气等工程抢险救援队伍”。

不同类型的突发公共事件，需要不同功能的多支应急救援队伍协同配合、共同战斗。

如在一次地震抢险救灾行动中，应急救援队伍按功能应该包括人员抢救队伍、工程抢险队伍、次生灾害特种救援队伍、医疗救护队伍、地震现场应急队伍、建筑物安全鉴定队伍；按应急救援救助派遣顺序有先期处置队伍、第一支援梯队和第二支援梯队。除了专业救援队伍之外，还应特别重视民间力量的调动。上海市除了把驻沪各部队和武警上海总队作为处置突发公共事件的骨干和突击力量之外，还充分利用民兵预备役部队积极参与突发公共事件应急处置工作。

在物资保障方面，要逐步建立应急物资的储备、调配网络，及时进行市场监控，保证处理各类突发公共事件所需的重点设备及物资，如医疗救护设备、救治药品。日常生活用品等物资的供应。在保证一定数量的营救必需物资存储基础上，积极探索结合商业合同的物资储备机制，将重点由实物储备向生产潜力储备转变，通过建立应急生产启动运行机制，实现救灾物资动态储备。同时各地方应该与相邻省市及那里物资调剂供应渠道，以备本地区物资短缺时，能迅速调入，保障应对各类突发公共事件的物资保障。

在应急资金保障方面，要从公共财政的框架下明确界定中央政府与地方政府在应对突发公共事件中的财力保障责任，并将这种规定在危机管理相关的法律与预案中予以明确的体现。从中央到地方，各级财政要加大对应对突发公共事件工作的投入力度，完善财政预备费的拨付及使用制度，建立突发事件专向资金制度，建立中长期的突发事件应急准备基金，强化突发事件政府投资主渠道的保障作用，在强调地方政府承担主要的应急财力保障职责的同时，中央政府应通过转移支付、提供低息贷款、信用担保及税收优惠等手段予以补偿。与此同时，逐步建立多元化的应急融资和筹资机制，政府与商业保险主体基于经济利益与社会利益双赢的基础上开展合作，通过政策优惠鼓励商业保险、再保险进入公共风险保障领域，开发新险种，扩大承保范围。同时积极吸收来自国内外企业、非政府组织、个人和国际组织的赞助和捐助，完善社会保障、医疗保险、商业保险等的投资与管理机制，培育和发展社会共同参与的危机管理财力保障机制。

六、全国应急管理工作的今后发展重点

（1）把应急管理工作的重点从预案编制转向落实到十一五规划中去。将应急能力建设与国民经济和社会发展的整体规划相结合，并纳入“十一五”规划通盘考虑，特别是做好与各专项应急预案相关的各级政府的各专项发展规划和计划，与此做好相应的财政预算。为此，需要做好预风险调查、隐患分析，对各类应急资源进行普查。

（2）进一步加强相关法律需要修改，一些新法律急需出台。在应急预案编制中，出现了现有法律不完善或没有法律的问题，一些预案暂时代替了法律的空白。比如，需要修改《食品卫生法》，并建议制定《食品安全法》，尽快出台《国家突发事件与紧急状态处置法》，构建和完善综合防灾和应急管理法规体系。

（3）结合新农村建设任务，解决应急管理水平的区域差距问题。与沿海地区和大城市的预案编制和落实工作相比，广大内地及农村地区相对比较欠缺。而正是这些地区存在更多的风险和隐患，需要特别加强应急管理工作的进程和进一步完善各项应急预案的编制。重点抓好基层和重点部门、供电、供水、供气等生命线工程以及能源、运输等的预案建设，扶持社区、农村、企业、学校编制和落实预案，形成完善的“横向到边、纵向到底”的预案体系。

（4）确保大都市圈的安全功能，建立包括首都圈在内的大都市圈应急管理合作体系。鉴于城市急剧膨胀发展问题、维护首都功能和确保奥运安全的重要性，需要建立首都圈的应急合作体系，确保首都安全和奥运的成功。此外，正值我国发展与改革委员会、国土资源部、建设部分别在组织编制长江三角洲、京津冀、珠江三角洲等大都市圈区域规划、国土规划和城市群规划，建议在这些总体规划中应考虑建立大都市圈安全应急管理合作体系的重要性，做好大都市圈的公共安全规划，促进整个城市圈的合作以及城市与周边农村的合作，建立防灾与应急管理的合作圈。

（5）逐步整合现有各类专业救援力量，形成统一高效的专业应急救援体系，并充分利用和发挥社会救援力量的作用。集合城市规划和改造建设，搞好应急避难场所和紧急疏散道路的规划和建设。全面加强应急专业人员的培训、模拟训练和综合实战演练，不断提高抢险救援能力，提高应急救援的覆盖面。积极探索利用市场机制组织动员社会力量参与应急管理与服务的长效机制，以政府资助、合同、委托等方式，把民间力量整合到社会应急系统中来，逐步形成专、兼职队伍相结合，广泛动员社会力量参与应对突发公共事件中来，实现应急管理工作的社会化。

（6）要落实好国家中长期科技发展规划对公共安全科技研究工作。为了加强对突发公共事件快速反应和应急处置的技术支持,提高早期发现与防范能力,增强应急救护综合能力,加快公共安全装备现代化，把国家公共安全应急信息平台、重大生产事故预警与救援、食品安全与出入境检验检疫、突发公共事件防范与快速处置、生物安全保障、重大自然灾害监测与防御作为优先研究主题，加大应急科研方面地投入，加强科技公关，不断提高突发事件应对工作的科技含量，切实使应急工作建立在科技基础之上。

（7）制定统一的培训规划，建立多元化的培训课程体系，大力开展针对公民的应急教育宣传工作。利用网络手段，开设防灾应急网络学习大学，加强对各级应急预案和应急救灾知识的宣传和教育。建设防灾博物馆和科技馆。从小学开始，宣传和普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识，做好对弱势群体的的宣传和教育工作。提高整个国民应对突发事件的反应能力、心理素质及生存技能。

（8）重视应急管理中的事先合作协定制度。鉴于我国正在向市场经济转型的过程中，应该逐渐改变事后动员型的应急管理社会动员方式，提倡事先契约型的合作协定制度，也包括民间企业与居民的安全合作。一些发达国家除了按照法律规范企业的安全行为之外，还协助企业与当地居民签订区域安全和保护环境的协议。