延伸消防监管职能 促进城乡一体化发展

党的十七届三中全会深刻指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。会议强调，要建立促进城乡经济社会发展一体化制度，统筹城乡基础设施建设和公共服务，逐步建立城乡统一的公共服务制度，完善农村社会管理体制机制，加强农村防灾减灾能力建设，提高灾害处置能力和农民避灾自救能力，保持农村社会和谐稳定。随着经济社会的迅猛发展，农村乡镇一级消防安全管理的压力在不断加大，对消防安全的需求不断增强。为有效解决这个发展难题，加快城乡消防安全一体化建设步伐，保障农村消防安全，必须把乡镇消防管理体制的建设和创新作为一个重要方面，坚持党委领导、政府负责、社会协同、群众参与的农村消防安全管理格局，整合社会管理资源，充分发挥社会管理制度的保障效力。今年以来，江苏立足实际，大胆尝试，在苏南地区探索开展乡镇消防机构建设试点工作，先后探索出了苏州市工业园区模式、张家港模式和常州市武进区模式等不同的改革模式，在一定程度上加强和改进了乡镇消防管理薄弱的状况。公安部消防局郭铁男局长在江苏调研时指出，“江苏的乡镇消防机构建设，抓住了当前加强消防工作、解决火灾形势高发、夯实消防工作基础的方向性问题”。结合江苏的试点实践，本人就乡镇消防机构建设谈一点想法。

一、乡镇消防机构建设是时代发展的新要求

（一）经济社会大发展，城乡统筹建设日益重要。近年来特别是党的十六大以来，全省经济社会进入了一个综合实力提升最快、城乡面貌变化最大、发展协调性最好、人民群众得益最多的时期。到2007年底，全省GDP达2.5万亿元，人均GDP达4430美元，财政总收入5591亿元，城乡居民收入分别达16378元和6561元。全省城市化率达到53.2%，苏州达到65.6%，常州达到60.9%，全省共有小城镇903个。全省52个县（市）的户籍人口4904万人，占全省的66.7%；实现地区生产总值13313亿元，占全省的52.1%，许多乡镇GDP都超过百亿元，其中江阴、张家港、昆山3市的地区生产总值均超过1000亿元；地方财政一般预算收入790亿元，占全省的35.3%，其中突破10亿元的县（市）有20个。最新公布的全国百强县（市）中江苏有52家，前十名中江苏有7家。同时，全省通过撤乡并镇，乡镇平均面积达到了80.76平方公里，平均人口达到了5.54万人。2007年底，苏州市属50个镇生产总值全部超过10亿元，其中4个镇超过100亿元，6个镇的地方一般预算收入超过10亿元。县乡一级的经济实力不断增强、人口规模进一步加大、城市化进程的加快，迫切要求构建城乡经济社会发展一体化体制机制，提高农村社会事业和公共服务水平，加强农村基础设施建设，提升对抗事故灾害的能力。

（二）乡镇火灾总量居高不下，消防安全监管压力突出。在我省经济社会迅猛发展、城乡一体化进程加快、城市化进程加速的历史大发展中，乡镇一级消防安全管理的压力在不断加大，对消防安全的需求不断增强。过去很长一个时期，由于政府公共管理和服务意识的不足，消防力量的紧缺，我们实行了以保障城市为主的消防工作思路，忽视了农村地区消防事业的协调发展，造成农村地区消防建设欠账太多，随着形势的发展，旧的问题不断累积，新的问题层出不穷。目前，我省现役消防力量主要分布在县级以上城市，县级消防警力严重不足，完成日益增加的建设工程审核验收等消防行政许可和县级人民政府所在地城区消防监督管理任务已经十分困难，对面广量大的乡镇消防监督管理无力顾及，而公安派出所消防监管职能又没有到位，为此乡镇消防规划、公共消防基础设施建设、日常消防监督检查、消防宣传教育培训、火灾隐患排查整治等工作没有部门来负责，也没有专门的人员来落实，致使这些区域消防安全管理水平较低，失控漏管问题突出，火灾隐患普遍。这一系列的问题，导致近几年国内农村消防安全领域事故高发，造成群死群伤的火灾事故屡有发生。虽然我省这几年消防安全形势相对平稳，连续9年没有发生一次死亡10人以上的火灾事故，但乡镇、街道消防安全工作薄弱，在我省尤其是在苏南地区带有普遍性，稍有不慎极有可能引发恶性事故。从苏州市情况看，全市14218家“三合一”场所有92.3%集中在乡镇，1.1万家外资企业有半数以上在乡镇，苏州市十大民营企业（集团）、十大交易市场全部在乡镇地区。民营企业、个体工商户急剧增长，镇区、居民集中居住区商业、娱乐、餐饮等服务行业迅猛发展，涉及消防安全的“三合一”、出租屋、“城中村”等问题凸显，集中反映在近年来农村火灾总量在高位徘徊。据统计，2005年全省农村（包括集镇）共发生火灾5380起，占调查火灾总数的63.7%；死亡121人，占总数的72.9%；直接财产损失2767.2万元，占总数的60.7%。2006年全省农村（包括集镇）共发生火灾4478起，占调查火灾总数的64.5%；死亡70人，占总数的76.9%；直接财产损失2412.3万元，占总数的60.7%。2007年全省农村（包括集镇）共发生火灾4003起，占总数的47.2%；死亡67人，占总数的68.4%；直接财产损失2208.3万元，占总数的46.5%。从这三年的数据来看，农村火灾事故发生率一直处于高位，改善农村消防安全状况、保障农民人身和财产安全迫在眉睫，亟待提升乡镇政府消防安全管理和服务能力。

（三）加强社会主义新农村消防建设，保障农民权益促进农村和谐，是党中央对消防工作提出的更高要求。加强社会建设和管理，是构建社会主义和谐社会的核心内容，是党执政能力的具体体现。党的十七大指出：必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义；坚持安全发展，强化防灾减灾和安全生产监管，有效遏制重特大安全事故，完善突发事件应急管理机制。党的十七届三中全会审议通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要建立促进城乡经济社会发展一体化制度，尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，推动城乡经济社会发展融合；统筹城乡基础设施建设和公共服务，逐步建立城乡统一的公共服务制度；加强农村防灾减灾能力建设，加强专业力量建设，提高应急救援能力，宣传普及防灾减灾知识，提高灾害处置能力和农民避灾自救能力；强化农村社会管理，完善农村社会管理体制机制，搞好社会治安综合治理，保持农村社会和谐稳定。社会管理和公共服务是市场经济条件下政府的两大重要职能。温家宝总理在政府工作报告中指出，“本届政府把实行科学民主决策、推进依法行政、加强行政监督作为政府工作的三项基本准则。制定全面推进依法行政实施纲要，推动政府职能转变和管理创新，强化社会管理和公共服务。”提高消防安全管理水平，促进消防管理体制创新，是保障经济健康发展、形成安定有序社会局面的基本措施之一，也是政府履行社会管理和公共服务职能的重要内容。在新的形势和工作责任面前，不断改进消防工作体制机制势在必行。周永康同志指出，“要认真研究在当前经济发展、改革深化过程中，消防工作所面临的新形势、新任务以及将遇到的新问题、新困难，超前谋划，大胆创新，扎实工作，努力开创消防工作的新局面”。国务委员孟建柱今年初就改进农村消防工作指出，“要深入贯彻《消防法》和国务院15号文件，大力推动政府部门和单位落实消防安全责任制，推动建立乡镇、街道消防安全监管体制和工作机制”。近两年，中央关于“三农”工作的一号文件都要求加强农村消防工作，加快农村消防基础设施建设。全国人大也开展了新的《消防法》修订工作，对农村消防工作作出新的规定。国务院《关于进一步加强消防工作的意见》（国发[2006]15号）也专门就加强农村消防工作提出了具体要求。2007年中央七个部委又联合下发了《加强社会主义新农村建设消防工作的指导意见》。省委、省政府也高度重视农村消防工作，出台了《江苏省农村消防管理办法》，下发了多个关于加强农村消防工作和农村消防基础建设的文件。农村消防工作特别是农村消防管理已引起从中央到地方各级党委政府的高度重视，摆上了更加突出的位置来抓。

二、乡镇消防机构建设将极大扭转农村消防工作薄弱局面乡镇消防机构建设，进一步明确了乡镇、街道政府对消防安全的领导责任，进一步明确了乡镇、街道消防监管和执法的主体，解决了乡镇一级消防安全监管机构“短腿”的问题，明确了职责、理顺了关系，满足了乡镇经济社会快速发展中的消防安全需求，提高了农村地区消防监管水平，能够较好地解决农村乡镇火灾突出的问题。其作用主要体现在四个方面：

第一是延伸“触角”的作用。建设乡镇消防机构，完善了消防工作的体系，在乡镇一级有了专门的消防工作机构，实行条块结合、以块为主的管理模式，进一步理顺、完善了基层消防监管网络，使消防工作措施可以直达村（社区）一级，形成了纵向到底的消防工作网络体系，夯实了基层消防基础工作。

第二是督促协调的作用。进一步促进了乡镇政府消防工作责任的落实，督促协调乡镇政府各部门发挥职能作用，共同做好消防工作，同时推动村（居）委会日常消防工作的开展。我省试点地区之一的苏州工业园区娄葑镇，成立消防管理办公室后，与各办事处、社区、村签订了《娄葑镇2008年消防工作目标责任书》，制定了《娄葑镇2008年度消防工作计划》，有效推进了乡镇消防工作的计划、安排和具体工作落实。

第三是强化监管的作用。进一步布密了消防监督检查网络，加强了对农村乡镇的消防监督管理，督促社会单位特别是农村消防安全设施条件差、从业人员消防安全意识低的小单位、小场所落实消防安全主体责任，防止小场所引发大事故。提升农村火灾防控能力，结合乡镇专兼职消防队伍，把灭火救援和防火监督有机融合在一起，从根本上提升农村地区火灾防控水平。我省张家港市通过在乡镇建立消防工作办公室，统筹管理防火和灭火力量，形成了强有力的“防消合一”组织机构，队伍正规化程度更高、专业性更强、消防监管和服务水平明显提高。其塘桥镇消防工作办公室列管消防安全重点单位180家，锦丰镇消防工作办公室列管重点单位73家，加上市消防大队列管的重点单位和辖区公安派出所列管的重点单位，两镇消防安全管理的覆盖面大大拓展，有效地预防了火灾事故的发生，今年二季度两镇火灾起数比成立前的一季度下降了34.5%，辖区内人员密集场所和小单位、小场所火灾大幅下降，未发生一起人员伤亡火灾事故。

第四是服务群众的作用。消防部门是政府的一个行政部门，具有一定的行政审核和执法职能。在乡镇有了消防办事机构，极大地方便了群众办理消防行政审核事务，也减少了消防行政成本，提高了消防行政办事效率和群众的满意度。同时，通过面对面的宣传教育，更有效地提升了群众消防安全意识。蒌葑镇消防管理办公室成立以来，共向社区居民发放消防宣传手册12000余册，张贴消防宣传画、消防宣传标语1500余幅（条），设立消防宣传栏11处。张家港塘桥、锦丰两镇消防工作办公室不仅走进辖区大型企业集体、中小学校等重点单位举办消防知识讲座，开展灭火疏散演习，还自创了“消防早市”、“消防月刊”等向群众普及消防知识。

三、推进乡镇消防机构建设应遵循的几个原则乡镇消防机构建设作为一项新形势、新需求下诞生的新事物，没有成功的经验可循，各地情况也千差万别。因此，在探索建设过程中，应注意把握以下原则：

一是坚持需求推动、因地制宜。由于我国乡镇一级的经济社会情况和政府运作模式多样，无论是在地域面积、经济规模、产业结构、人口布局等方面都存在诸多不同，各地差异较大。像张家港市，有GDP上百亿的经济重镇，也有GDP不到20亿的乡镇，有人口近30万的大镇，也有人口不到4万的小型镇，有以工业为主的镇，也有以农村为主的镇，同时还有城关镇、保税区、开发区和独立管理区等，情况各不相同，对消防工作的需求、对消防投入的保障能力、政府机构编制的大小等方面都存在着差异。因此，在乡镇消防机构设置方面，应坚持以当地经济社会发展需要、群众安全保障需求、政府消防管理需要为依据，根据各地的不同情况，科学推动设置消防机构，不宜“一窝蜂”地上、“一刀切”地干。

二是坚持注重实效、简单实用。乡镇一级政府作为基层政府，机构小而任务多，可支配的财力也很有限。过于强调乡镇消防机构的级别、规模、编制、经费等，可能会在推行过程以及今后的巩固发展中受到较多的困难和阻力。因此，还是要注重工作的实效，在保证乡镇消防工作要求的前提下，尽可能将机构设置得简单实用一些，以职能定规模，以有为争有位。

三是坚持整合资源、独立运作。近年来，各级政府高度重视农村消防工作，做了大量的工作，各乡镇或多或少都组建了消防工作组织体系。在乡镇消防机构设置工作中，应该延续这些工作的措施和成果，将一切可用的资源整合起来，形成乡镇一级消防工作的合力，既保持工作的延续性，又减少建设工作的难度。在这个过程中，关键是处置好资源整合与独立运作的关系，紧紧围绕“乡镇消防工作专职化”的目标来推进，提升乡镇消防工作的力度，真正实现乡镇消防工作的本级责任制和本地管理制。

四是坚持依法行政、合理定位。消防部门作为政府职能部门，其职权必须以法律授予为前提，法律明文规定的可以做，法律没有明文规定的就不可以做，这是行政法的基本原则。因此，必须在法律允许的范围内向乡镇消防机构授予消防行政权力，保证乡镇消防机构具有执法资格。要统一规范、适度授权，既不挂空乡镇消防机构，也不超能力授权，使其需求与职能平衡运行。五是坚持试点先行、稳妥推广。乡镇消防机构设置改革，是一项全新的工作，在国内还没有较好的先例可循，在国外也很少能找到相关参照。同时，我国各地情况千差万别，经济社会发展日新月异，因此，在这项工作中，应该坚持试点先行，不仅是对于全省范围的改革要试点，对于一个地市甚至一个县（市、区），最好都能够先试点，待试点基本成熟、涉及的主要问题找到基本的解决办法、地方党委政府认可后，再逐步推广，既树立一个好的标杆，也避免走弯路造成负面影响。

四、以“四化”目标推进乡镇消防机构建设乡镇消防机构建设是消防事业发展的一个大方向，但作为一项新兴事务，在法律、体制、职能、经费上都没有明确的依据。积极稳妥地推进乡镇消防机构建设工作，需要我们解放思想、大胆创新，积极研究政策措施，解决发展中的关键性问题。

一是建设的合法化。法律是治国安邦、保障民生的根本依据。加强社会建设，必须加强社会立法，充分发挥法律在促进、实现、保障社会和谐与发展方面的重要作用，这既是社会建设的基本保证，也是社会建设的一项基本任务。目前，从《消防法》到省消防条例，对乡镇消防机构建设的规定基本处于空白。因此，需要借助当前新《消防法》修订的时机，积极提请全国人大对农村消防工作给予更多的关注，在《消防法》中对政府消防工作特别是乡镇一级政府消防工作职责和消防机构建设提出要求。全国不能统一要求的，可以在《消防法》中留出“口子”，授权省级人大根据实际需要，在省消防条例中对乡镇政府消防工作和消防机构建设提出要求，进一步明确乡镇政府消防工作职责，明确乡镇消防行政管理的体制，在法律法规方面进一步明确和规范乡镇消防管理工作。

二是设置的常态化。目前，乡镇机构和行政、事业编制在大规模缩减，中心镇政府内设机构7个，一般乡镇只能设置5—6个职能机构，新增设机构需由中央审批。2005年颁布的《江苏省农村消防管理办法》（省政府令第28号）明确“乡（镇）人民政府应当明确负责消防管理工作的机构和人员”，为乡镇消防机构的建设提供了一定的政策支持。消防部门可以积极争取地方政府的支持，在乡镇政府内部设置政府的非常设机构，由消防部门和乡镇政府对其进行授权，使其先行履行乡镇消防监督管理职责。待做出成效后，再逐级向上争取机构的编制。目前，张家港市以镇消防中队的名义成立消防工作办公室，为镇政府直属部门（正股级），与镇专职消防中队合署办公，一套班子两块牌子。苏州工作业园区设立乡镇消防管理办公室，为镇政府组成部门。常州市武进区横山桥镇在安监办的基础上成立消防工作办公室，实行合署办公。从目前的运行情况来看，只要县和乡镇两级政府认可，其人员、经费保障、职能履行等都不存在大的问题，机构能够正常开展工作。

三是职能的规范化。根据依法行政的要求，作为消防部门在乡镇一级的“腿”，其职能定位十分重要，这决定着这个机构所应承担的工作任务和所能取得的行政权力，必须在法律允许的范围内向乡镇消防机构授予消防行政权力，保证乡镇消防机构具有执法资格。《江苏省农村消防管理办法》第十七条规定：“乡（镇）人民政府负责消防管理工作的机构消防工作职责：（一）向本级人民政府提出消防工作意见，拟订消防工作计划并组织实施；（二）开展消防检查，督促整改火灾隐患；（三）参与集镇消防规划编制工作，对农村公共消防设施建设和管理提出意见；（四）组织实施本乡（镇）消防工作考评；（五）开展消防宣传教育活动；（六）乡（镇）人民政府规定的其他工作。”除此之外，目前的消防法律法规对此都没有相关规定。结合当前农村消防工作的实际情况，这一规定是比较符合现实需求也比较适合乡镇一级消防机构承担的。鉴于乡镇消防机构在消防监督管理特别是在建筑审核、验收等专业技术方面的不足，这些专业性较强、源头把关较为关键的行政管理职能可以不下放到乡镇一级，同时为方便群众办事，可以由乡镇消防机构代为受理，由县级以上消防部门实施审核验收。因此，乡镇一级消防机构应重点围绕拟订规划、提出建议、部门协调、检查考核、监督管理、消防宣传教育等职责开展工作，对于行政许可和行政执法的授权应适度。

四是人员的专职化。由于暂无机构编制，考虑到精简人员、开支，在人员编配上应以现有资源整合为主，可以从公安民警、消防文职雇员、乡镇政府工作人员等多渠道、多方面调配，坚持以事定人的原则人少而精，坚持依法执法以具备消防行政执法资格的公安民警为构成主体，可以从公安派出所抽调专兼职消防民警到乡镇消防机构开展工作。同时，对经过严格程度招收的消防文职雇员特别是事业编制的人员，尝试由地方政府统一组织执法资格考试，取得行政执法资格后持证上岗，承担一定的行政执法职责。从我省目前试点的情况来看，张家港市在公安系统内统筹调配副所级民警任乡镇消防工作办公室主任，将原派出所专、兼职消防民警从派出所分离出来，从具有执法资格的地方事业编制消防协管员中再抽调人员补充，消防办公室由镇政府、市公安局双重领导，市消防大队进行业务指导和工作考核，日常经费和人头经费由市、镇两级财政负担。苏州工业园区由镇政府分管消防工作的领导兼任办公室主任，辖区派出所调派一名副所级民警任常务副主任，主持日常工作，原配置在各派出所的消防协管员集中至消防管理办公室工作，从派出所调剂一定数量的民警予以补充，日常经费和人头经费由镇财政负担。常州市武进区由镇安监办主任兼消防办主任，直接对分管消防工作的镇长负责，安监办工作人员对全镇消防工作进行划片管理。

消防安全是人民群众最关心、最直接、最现实的利益之一。在新的形势和工作责任面前，不断改进消防工作，推动消防发展势在必行。我们必须把消防工作自觉地放到全面建设小康社会的历史进程和总体布局中来思考、来谋划，进一步解放思想，敢于创新，准确把握消防事业发展脉络和消防工作科学规律，努力在更高层次上寻求创新，在更高标准上谋求发展，坚持不懈地推动消防事业又好又快发展，奋力开创消防工作新局面。