公安消防30年法制建设历程总结与探索

内容提要：半个多世纪以来，随着我国经济恢复、到改革开放进入三十周年的社会主义经济建设快速发展时期，公安消防事业发生了巨大变化。从消防法制建设看，从1957年11月29日全国人大常委会第86次会议批准由周恩来总理签署的《消防监督条例》至1984年5月13日第六次全国人大常委会第五次会议审议批准、国务院公布《中华人民共和国消防条例》，再到1998年4月19日第九届全国人大常委会第二次会议通过的《中华人民共和国消防法》，我国的消防法制建设取得了长足进步，为我国经济、科学、文化建设和人民群众的消防安全做出了重大贡献。从1998年《消防法》颁发的十年以来，特别是进入新世纪我国社会主义建设正进入快速发展时期和建设和谐社会的重要历史阶段，《消防法》的修改又摆上了议事日程。本文拟对《消防法》颁布前十年、施行的十年及修改后的十年进行一些粗浅的，并谈谈本人的一点看法。

关键词：消防法制建设 三十年

1998年7月，我大学毕业进入公安消防部队工作，至今正好十年。当年的4月29日，中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国消防法》，并自1998年9月1日起施行，从此开创了我国依法治火的新局面。此前的十年，是第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议批准通过的《中华人民共和国消防条例》施行的十年。

2008年的4月22日，为加强火灾预防和减少火灾危害，保护人身、财产安全，维护公共安全，促进经济社会协调发展，中国最高立法机关开始修改消防法。消防法修订草案首次提请十一届全国人大常委会第二次会议审议。6月24日,十一届全国人大常委会第三次会议对《消防法》修订草案进行再次审议。根据立法计划，《消防法》修改争取年底出台，明年正式施行，这必将决定和影响消防发展进程至少十年。

从有计划的商品经济到市场经济，从市场经济到科学发展；从温饱社会到小康社会，从小康社会到和谐社会，从《消防条例》到《消防法》，从《消防法》再到《消防法》的修改，深刻反映了消防发展的进程和客观规律。过去的十年，是同火灾作斗争的十年，现在的十年，是承上启下的十年，未来的十年，必定是消防科学发展的十年。

一、历史回顾前十年

（一）当时的消防安全形势

二十世纪五十年代以来，我国的消防工作，在各级党委和人民政府的领导下，取得了很大成绩，但火灾情况仍然十分严重。据统计，从1950年至1983年底，全国发生火灾170万次，烧死11.1万人，烧伤20.9万人，直接经济损失44亿元。这还不包括“文革”期间1966年至1970年5年的火灾损失和军队、森林、矿井等火灾损失。

党的十一届三中全会以来，在党中央和国务院的关怀、领导下，各地加强了消防工作，火灾情况有所好转，但损失百万元以至上千万元、烧死数人以至数十人的重大恶性火灾仍有发生。尤其是八十年代前后，几把重特大引人发省。

例如，1979年12月18日吉林市液化石油气厂和1982年3月9日福建省福鼎制药厂两起大火，除造成严重的经济损失外，共死97人，伤89人；1983年4月17日哈尔滨大火，由于消防警力不足，水源缺乏，加之风大蔓延迅速，烧毁建筑32,800平方米，受灾居民758户，2,224人，直接经济损失780万元；1987年5月大兴安岭特大火灾，烧毁100万公顷森林，造成200余人死亡。当时由于在城镇规划和工程建设中对消防要求考虑不周，对化学易燃物品管理不善，经常发生整个街道、工厂和村寨被烧光的严重事故，有些易燃易爆物品发生火灾，伤亡惨重，教训极为深刻。

（二）制订《消防条例》的必要性

《消防监督条例》颁布以来，对于加强消防监督管理，发展消防事业，保卫社会主义建设和人民生命财产的安全，起了重要作用。但是，当时改革开放十多年后，我国各方面的情况变化很大，并已进入了以社会主义现代化建设为中心任务的新时期，原条例规定的某些内容已不适应当时形势的要求，同时，对一些必要的方面，如消防工作的方针、任务、适用范围，以及火灾的预防、扑救和消防监督管理等又未作出规定。尤其是从当时发生的火灾明显带有基础性、区域性、摧毁性的特点来看，火灾事故对当时的社会主义经济建设和人民生命财产构成重大威胁。

因此，根据保卫四化建设的需要，在总结经验的基础上，本着依靠群众、加强专门工作和依法管理的原则，对《消防监督条例》进行较大的补充和修改，并制定和颁布《中华人民共和国消防条例》，使消防工作适应新的历史时期的需要，更好地保卫四化建设和人民生命财产的安全，是十分必要的。

（三）明确的主要方面

1、把“预防为主，防消结合”的消防工作方针写进了《消防条例》总则。“预防为主”，就是在消防工作的指导思想上，要把预防火灾放在首位，动员和依靠人民群众，贯彻落实各项防火的行政措施、技术措施和组织措施，从根本上防止火灾发生。“防消结合”，是指同火灾作斗争的两个基本手段——预防和扑救，必须有机地结合起来，也就是在做好防火工作的同时，要大力加强消防队伍的革命化、专业化、现代化建设，积极做好各项灭火准备。

2、扩大了《消防条例》的适用范围。原条例规定，“国防部及其所属单位，林业部门的森林，交通运输部门的火车、飞机、船舶以及矿井地下的消防监督工作，由各该主管部门负责，公安机关予以协助。”经过修改，《消防条例》把火车、飞机、船舶也列入了公安机关消防监督的范围。

3、新增了“火灾预防”一章。消防工作涉及到各行各业、千家万户，是全民的事业。必须把各方面的力量动员起来，才能有效地预防火灾。同时，现代化建设和科学技术的发展，也对消防工作提出了更高的要求。因此，《消防条例》对城镇规划、建筑设计、生产与科学试验、化学易燃物品以及公共场所等方面的一些基本的消防要求作了原则规定。

4、《消防条例》对于城市设置消防队（站）的布点要求，作了原则规定。为及时有效的扑救火灾，保障城市安全，《消防条例》规定“新建城市和改建、扩建的城区，应当按照接到报警后消防车能在5分钟内到达责任区边沿的原则设立消防队（站）。

5、对企业专职消防队和群众性义务消防队的建设作了新的补充规定。

6、明确规定了实施消防监督的具体机构。原条例规定“消防监督工作，由各级公安机关实施”，而没有规定公安机关设立实施消防监督的具体机构。由于消防工作涉及面广，工作量大，业务技术性强，而公安机关的任务繁重，没有相应的专职机构，很难履行消防监督的职责。为此，国务院多次发出指示，要求各地建立和健全各级公安消防监督机构，各地也逐步地建立了一批公安消防监督机关，行使原条例赋予公安机关实施的消防监督职权。

二、认真总结现十年

（一）目前的火灾形势

《消防法》颁布前后，我国的火灾形势相当严峻，特大火灾时有发生。1984年全国的火灾直接经济损失为1.6亿元，1994年增加到12.4亿元。2004年，全国共发生火灾252704起，死亡2558人，受伤2969人，直接财产损失16.7亿元。“八五”“九五”“十五”期间是我国经济发展最快的时期，也是建国以来火灾最为严重的时期。特大火灾不仅给国家财产和公民人身、财产带来了巨大损失，还在一定程度上影响了经济建设和社会安定。在这期间，最具代表性的经济形态是“三合一”，最具代表性火灾也是“三合一”类火灾。“三合一”企业的经济发展模式是一种初级阶段的家庭作坊式企业，是原始资本积累过程中必经的一种生产方式，也是经济成本最低，产出效益最高的一种生产模式。这种模式在社会主义初级阶段发展过程中，由沿海经济发达地区涌现，产生于制鞋、制衣、织造等以手工业制造为主的劳动密集型企业中为多。随着经济发展，这种模式也可能由我国沿海经济发达地区向中、西部地区蔓延。由于“三合一”企业生产方式简单，生产成本低廉，深受家庭作坊式企业主所欢迎，存在有其经济合理性。但由于此类场所耐火等级低、火灾荷载高、消防设施差、人员消防意识淡薄、安全管理跟不上等因素，给单位和个人的消防安全造成巨大的威胁。1993年深圳龙岗区葵涌镇致丽玩具厂发生大火，全厂三四百人从一个狭窄的楼梯往外奔蹿，窗户多被铁条钉住，一层离楼梯最近的大门被封死，打工妹们挤在楼梯上不能动弹，大火挟着有毒黑烟舔过来，结果87人被烧死（除两人是男工，其余全是打工妹），51人受伤。1997年9月21日，福建晋江市裕华鞋厂（私营企业）发生火灾，烧死32人（均为外地打工人员，其中女性19人），烧伤4人，烧毁“三合一”建筑1020平方米及大量制鞋材料、成品等。

（二）制订《消防法》的必要性

《中华人民共和国消防条例》自1984年5月经全国人大常委会批准、国务院公布施行以来，对于加强消防工作，保卫社会主义现代化建设，保护公共财产及公民人身和财产安全，发挥了重要作用。但是，随着经济和社会事业的迅速发展，消防工作也遇到了许多新情况、新问题，火灾形势也极为严峻：

一是消防建设未能与经济建设同步发展，公共消防设施建设严重滞后。在城市规模日益扩大，高层建筑、地下建筑、公共娱乐场所以及大型综合性建筑越来越多，建筑布局及功能日益复杂，用火、用电、用气和化学物品的应用日益广泛，火灾的复杂性、危险性大大增加的情况下，城市消防站、消防供水、消防通信、消防通道等公共消防设施建设发展缓慢，有的地方甚至倒退，全国平均欠帐率达70%以上。社会抗御火灾的能力相当薄弱。

二是消防安全责任不明确、不具体、不落实。消防工作是社会性很强的工作，不是哪一个部门、哪一个行业能够独立承担的。多年实践证明，做好消防工作，政府的作用和单位的责任相当重要。一些地方政府在抓经济工作的同时，消防安全意识没有相应提高，没有处理好经济建设与消防安全的关系，对消防工作抓得不紧、不实。此外，各类单位的消防责任不够明确具体，一些单位的负责人消防安全意识淡薄，没有按照国家有关规定抓好本单位的消防工作，致使一些重大火灾发生或者小火变成大灾。

三是有关的法律责任规定不适应新形势的需要。比如，按照《消防条例》规定，违反条例规定，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，情节严重的，对有关责任人员最多只能给予警告、100元以下的罚款、10日以下拘留的行政处罚。如此轻微的处罚不能有效地制止、纠正违反消防管理的行为，不利于预防和减少火灾事故，亟需根据消防监督工作的实际需要，结合新刑法的有关规定，补充、完善有关的处罚制度。

（三）明确的主要方面

《消防法》以江泽民总书记的重要指示为指导思想，在总结以往消防工作经验的基础上，针对近年来火灾事故中暴露出的重点问题和突出问题，继续贯彻“预防为主，防消结合”的方针，重点加强火灾预防工作，把进一步明确单位的防火安全责任，加大对违反消防法律、法规行为的处罚力度。

1、关于防火安全责任制。首先对“消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，坚持专群结合的原则，实行防火安全责任制”作了原则规定；同时，明确了防火安全责任制的具体内容，规定了机关、团体、企业事业单位应当履行的具体消防安全职责。在单位普遍预防的基础上，《消防法》还根据各地方在实际工作中创造的经验，确立了重点预防制度，确定本行政区域内的消防安全重点单位，并规定了消防安全重点单位应当履行的消防安全职责。

2、关于加强火灾预防的其他主要措施：一是加强公共消防设施建设和管理；二是加强建筑工程的消防安全审核监督制度；三是加强对人员集中的公共场所的消防安全管理；四是加强消防产品的质量管理；五是加强易燃易爆物品的管理。

3、以公安消防队为主发展多种形式的消防组织。为了满足我国广大城乡消防工作的实际需要，借鉴国外多种形式消防队伍并存、专群结合的做法，《消防法》规定：“各级人民政府应当根据经济和社会发展的需要，建立多种形式的消防组织，增强扑救火灾的能力。”

4、关于法律责任。按照明确法律责任、加大处罚力度和强化纠正措施的原则，《消防法》规定：对违反消防管理的，可以责令停止违法行为，限期改正；对违法建筑工程逾期不改正的，可以责令停止施工，停止使用；对经营场所、人员聚集的公共场所不符合消防安全的，可以责令停止营业、停止举办活动；对埋压、圈占消火栓或者占用防火间距、堵塞消防通道逾期不恢复原状的，可以强制拆除或者清除。同时，针对违法行为的不同性质，《消防法》还规定了罚款的行政处罚以及行政处分、纪律处分。

三、展望未来后十年

（一）今后的火灾形势现代化工业引起火灾类型发生变化。

第一，化学灾害事故形势严峻。随着现代化学工业的迅猛发展，化工产品越来越多，易燃易爆有毒有害的化学品的生产、储运而引起的化学灾害事故，将成为我国难以对付的几类重大火灾之一；

第二，工业化使得大量人工合成材料得以发明和使用，这就使得可燃物的类型发生了重大改变，而可燃物种类增多，燃烧形式和燃烧产物更加复杂，火灾产生有毒气体的问题也凸现出来，这将对受灾和救援人员构成严重的生命威胁，增大了受灾人员逃生和消防队员的救援难度；

第三，各种新能源（如核电站等）的利用和新型电器产品的出现，使得致灾的因素更为复杂、多样和隐蔽；第四，工业化所需能源的供给也导致了一些特殊的火灾，如石油化工火灾、煤矿自燃火灾，还有各种地下铁道、山体隧道、建筑隧道等地下工程火灾。城市化建设引起火灾类型发生变化。随着现代化工业、服务业进程的推进，将会随之出现与之相关联的城市化问题，与城市化相关的火灾隐患。城市化是“十一五”期间乃至今后相当长的一段时间内中国发展战略之一。

从近十年城市化进程情况看，城市火灾呈逐年增多趋势，并呈现新的特点：一是现代城市具有人口、建筑、财富、生产经营服务场所的集中，导致了城市火灾具有较为集中的特点；二是旧城扩建和新城不断出现，城市规模日益扩大是城市化的发展趋势，新型不规则建筑、高层建筑不断涌现，城市建筑密集而结构复杂，尤其是老城消防设施陈旧、消防通道不畅和新城消防规划和实施不到位，这都使得火灾扑救和人员疏散的条件恶化；三是火灾环境发生了重大变化，原来主要在“吃、穿、住”相关联环节上呈现的火灾，今后将向“行、娱”相关联环节上呈现，如地铁火灾、地下商场火灾、舰船火灾、海上作业平台火灾、飞机火灾以及各种交通工具火灾、娱乐场所等服务行业火灾。

（二）修改《消防法》的必要性近年来，随着我国经济社会的发展和政府职能的转变，消防工作面临着一些新情况和新问题。

首先，政府目标责任考核与社会发展价值取向有待进一步科学界定。当前，在我们生存和发展的全部价值判断中，忽视生命的侥幸心理经常占据上风，而“经济增长”几乎总是第一位的。从而造成政府有关部门对消防安全的责任意识不强，缺乏危机意识，社会片面追求经济效益，无视消防安全领域的法律法规，造成大量事故隐患。其次，消防安全与经济发展还有待找到最佳的结合点。作为发展中国家，在经济增长就是经济发展，经济发展就是社会发展的片面发展观的指导下，我们在处理消防安全与经济社会发展的关系时曾经走过一段弯路，造成很多失误，付出了很大的代价。

例如：为了吸引外资、降低生产成本获得最大的产值和利润，不惜以牺牲消防安全为代价以求得经济增长。在这种思想指导下，消防安全与经济社会发展是对立的，不可协调的，强调消防安全往往被认为是限制发展。在消防安全与经济社会发展的矛盾日益突出的情况下，如何正确理解经济社会发展与火灾形势的辩证关系，显得尤为重要。

最后现行消防法的一些规定还有待进一步适应新时期消防工作的需要。主要表现在：一是消防安全管理的有关制度不够完善，缺乏在社会主义市场经济条件下防范火灾风险的有效机制；二是消防工作责任制不够完善，消防责任主体的消防责任不明确；三是消防执法监督机制不健全，致使监督不到位。

（三）《消防法》修改的主要方向

《消防法》应主要围绕对现行消防法中存在的不适应社会主义市场经济发展、政府职能转变、和谐社会构建等方面进行修改和完善，主要内容包括：

一要提高政府坚持依法治火的责任能力。消防安全是国家、社会公共安全重要的一个组成部分，涉及到公共安全的事情，作为政府是责无旁贷的。各种火灾事故的频频发生，集中反映了社会的综合发展水平与政府的行为责任能力。美国等市场经济国家的经验证明，在现代化过程中，健全的法治是从根本上解决消防安全问题的必由之路。在这方面，政府应该承担更大的责任。要在思想上高度重视消防安全工作，落实各级领导消防安全责任制。要加强领导，增强忧患意识，把消防安全工作纳入到地方经济和社会发展的总体规划之中，统一部署，同步实施；要强化服务意识，加大消防投入，并纳入政府预算，拨专项资金用于完善各项公共消防安全设施，给公众创造一个安全无忧的生活环境。

二要提高单位的消防安全自觉投入，自我管理的能力。单位在消防安全工作中，要牢固树立消防安全也是生产力，也是效益的观念，变以往消防安全工作“要我管”为“我要管”、“被动抓”为“主动抓”，真正把消防工作当作自己单位内部的事；要加强消防安全教育和管理，建立消防安全、人人有责的消防文化和有章可循、违章必纠的管理制度，实行“管理自主、隐患自除、责任自负”的消防安全管理机制，努力提高单位自身预防和抗御火灾的能力。

三要提高社会公民的消防安全行为能力。据《美国消防》杂志综述，1995年初70%的火灾发生在居住区，由此死亡人数占火灾总人数的79.4%，现在，美国，英国，日本等发达国家意识到，把增强居民防火措施作为减少火灾事故和火灾死亡的突破口，并付于具体实施。火灾的预防的出发点和最终的落脚点实质上是老百姓的平安，要唤起全体人民的防火意识，对全民进行防火意识教育、宣传和培训，要把社区消防工作当作消防社会化的主要内容之一。我们要在积极争取现役消防专职队伍的同时，还要多种形式地发展地方和乡镇的消防力量，逐步推进到社会每一名成员，做到消防为人人，人人为消防，把消防事业不断推向新层次，为人们美好生活提供可靠的保障。

四要提高公安消防部门依法治火和廉洁自律的能力。一方面要加大公安机关消防部门对火灾隐患的查处力度，对在监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防部门应当对危险部位或者场所采取临时查封措施；要对企业实施强制性的执法监督，切实加大公共聚集场所等火灾事故多发领域的专项整治力度，消除重大隐患，对不具备安全条件的场所，要坚决停产停业进行整顿。另一方面要强化了对公安消防部门依法履行职责的监督。社会的发展，文明的提高，一个重要的标志就是作为社会个体的私权不断扩大，而作为社会管理者的公权不断限制，这是政府职能转变必然趋势，也是群众的强烈呼声。

全国人大把《消防法》修改稿放到网上征求民意，许多网民反映：确实要加重对消防监督管理部门的行政最高负责人的失职、渎职的惩罚和惩办力度，绝不手软，绝不能给其有侥幸逃避心理。因为，在很多的烧死人的案件中，有很多人是不应死于非命的。由于，消防监督管理部门懒理或不理，或不作为，或拒绝作为，或收受利益后不作为，或收受利益后拒绝作为等所致。否则，我国的人民生命财产安全将是一句空话。因此，公安消防部门应再进一步简政放权，消防监督人员进行消防审核验收、消防安全检查，应当严格按照法定的职权和程序进行，做到公正、严格、文明、高效；不得收取费用，不得谋取利益；不得利用职务为用户指定消防产品的销售单位、品牌或者指定消防设施施工单位。

同时，要防止权力滥用，符合依法行政、权责确定、公开透明、接受监督的法治要求。消防法制建设三十年的发展轨迹和精神脉络，集中体现了社会发展与火灾形势和火灾与物质丰富、火灾与政府能力、火灾与单位、公民行为的辩证关系，也集中反映了火灾发生的一般规律，体现出经济发展的可持续性、社会发展的和谐性和依法治火的必要性。只有正确认识和处理经济社会发展与火灾形势、消防法制建设的关系，我们才能有效防范火灾对经济社会发展带来的风险，才能集中精力用科学发展观构建社会主义和谐社会。