消防法审议摘十：关于法律责任

关于法律责任

——分组审议消防法（修订草案）发言摘登之（十）

2008年4月23日下午，十一届全国人大常委会第二次会议分组审议《中华人民共和国消防法（修订草案）》，发言摘登如下：

林强委员说，关于第6章“法律责任”，除了一些行政责任以外，相当多的是处以多少到多少的罚款，比如第49条规定，处以3万到30万的罚款，第50条规定处以1万至10万的罚款，第51条规定处1000到1万的罚款，在第52、53、56、60条里也都有类似跨度10倍左右的罚款数额的规定。我个人认为，自由裁量权过大不利于在实施法律过程中公正司法。因此罚款的幅度应该有一个度，这样才有利于法律的公正和实施，也有利于法官队伍的自身建设。至于说幅度应该多宽，这可以研究，自由裁量权过大，那么法官在裁判的时候也可以是3万，也可以是30万，也可以是中间的任何一个点，就会给执法的公平、公正会带来更多新的问题。所以，在法律责任中，自由裁量权的问题值得再研究。

龚学平委员说，建议把第49条第2款单列出来，这几年，在公众场合发生严重重大火灾，造成重大伤亡的都是这个问题，但是现在这个问题处罚太轻，第2款应该单列出来，“公共聚集场所，经检查不符合消防安全要求的，擅自投入使用应立即停产停业，情节严重的，应依法处理。”不要出了事情再把他们抓起来，这是没有用的，一些营业场所一死就很多人，如果以前就发现了这个问题，为什么不查呢？也可能以前罚罚款就完了。这几年这个事情太严重了，应该单列1款比较合适。

哈斯巴根委员说，“法律责任”这一章，共16条，而本修订草案总共才67条，本章将近占了1/5的篇幅，是不是长了一点？分布不是很均匀。我认为这一章的条款太多了，需要整合。下面具体提点修改意见：1.第50条，“违反本法规定，擅自降低消防技术标准设计、施工，使用防火性能不符合国家标准或者行业标准的建筑构件、建筑材料、阻燃制品或者装修装饰材料施工的，责令停止施工并改正，处1万元以上10万元以下罚款。”我感觉主体不明确。这里面有两个问题，一是施工单位的问题，可能是偷工减料、以次充好的问题。二是建设单位，为了降低成本而降低防火材料标准，不买过关的符合技术标准的材料。如果两个方面都有问题，那么处罚哪一个？如果只罚一个施工单位还是不合理的，应该分清责任、分清主次，分别处罚。2.第42条第2款，“火灾扑灭后，火灾发生单位和相关人员应当按照公安机关消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的事实、情况。”如果不提供与火灾有关的事实、情况，提供虚假的怎么办？这样的例子也不少。所以在法律责任里应该体现这一点，如果提供了与火灾有关的虚假事实、虚假情况，导致火灾事实认定错误的，一定要严厉处罚。

杨永良委员说，草案第6章讲了15条规定，第6章的题目很明确，是“法律责任”。而在这一章看下来后，15条中有11条涉及到罚款，作为法律来说，必要的罚款可以体现，但这毕竟不是一个工作条例，也不是一个罚款条例。从立法的角度、从法律的角度，有的罚款数额可写可不写，可以不写。比如第55条规定了个人违反本法具有下列行为之一的，处以警告或200元以下的罚款，情节严重的处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。这样的规定显得太具体了，在实际掌握和执行中可能不太严肃。第61条规定“由县级以上公安机关依照治安管理处罚法的有关规定决定，警告、500元以下罚款可以由公安派出所决定”，这些如果写在法律条文中严肃性怎么样？执行起来怎么样？整个第6章共有15条其中有11条涉及到罚款，对违法行为予以罚款有的是非常有必要的，但是有些可写可不写的，作为法律条文来说可以不要。

达列力汗•马米汗委员说，第一，法律责任中从第49条到第61条都谈到了罚款问题，我认为有的罚款额度幅度太大，比如第49条规定罚款3万到30万，这个幅度太大，在实际上不易操作。将来会不会出现公安机关作出决定，但是最后无法执行的问题？3万到30万，5千到5万，弹性比较大，作出决定最后可能实施不了。同时，建议增加一条，条款只说到罚款，但是没有规定怎么收缴、怎么管理。我建议这些罚没数，应像如工商等其他执法部门一样，应该是实行收支两条线，有一个专门的账户管理，用到什么地方要明确。罚没数定了以后，怎样收缴？谁来管理？怎样使用？都应该有所规定，我建议对罚没数应设财政专户管理，实行收支两条线，这对消防事业本身有好处，对今后的监督也有好处。第二，法律责任中说到很多问题，实际工作中，有一个突出的问题，有些大企业消防意识不强，不搞培训、不搞宣传，在法律责任中也应该对这些不搞培训、不搞宣传的单位，出现大火灾以后进行处理。第三，修订草案写得比较好的是公安消防部门的职责和权利都明确了，但是有些条文执行起来困难。比如第25页第61条最后一行规定，当事人不执行公安机关消防部门作出的责令停产、停业、停止使用、停止施工的决定，公安消防机构强制执行，我看这个“强制执行”能否适用？情节严重的直接拘留了？法院强制执行是可以的，公安消防部门强制执行行不行？这个问题我没有研究过，操作起来会不会有困难？这样规定很好，但是能否真正强制执行？应该由公安部门决定是否行政拘留，公安消防部门不能直接决定，但是条文的规定是公安消防部门可以直接拘留，这样的规定是否可操作？建议考虑。

王陇德委员说，关于法律责任的处罚，第56条，谈了两种情况，一种是生产、销售不合格的消防产品，一种是国家明令淘汰的消防产品的，这是两种情况，都用同一种方法处理，建议应该区分对待，明知故犯的情况应该是不一样的。

陆兵委员说，第56条，“违反本法规定，生产、销售不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的”，建议这段话改成“违反本法规定，生产、销售不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品，应由工商行政管理部门吊销其营业执照，依法追究法律责任”。现在市场上有不少的不合格消防产品和淘汰的产品，消费者也不愿买不合格的产品，而被他们胡弄了，所以应该清理市场，发现不合格产品就要追溯到厂家，依法给予处罚，这样消费者在市场上才能买到合格的产品。这方面应该严一点，对生产不合格产品的企业和销售不合格产品的商家，采取比较严厉的措施，来保证市场上卖出的产品都是合格的产品，让大家放心。

汪纪戎委员说，第57条是唯一的比以前放宽的一条，以前是仅规定“责令限期改正，逾期不改正的，责令停止使用”，现在改为“除继续改正外，处1000元以上5000元以下的罚款”。我对此谈点看法，有若干次火灾，当地消防部门都说已经给他们发了十几次限期整改的通知。我也参加过国务院的安全检查，也涉及到一些城市、省的消防问题，确有下了十几次通知责令整改，仍不改的。再举一个例子，北京市有个重要宾馆和军队毗邻，该军队所在地存在严重隐患，消防部门跟我说，这些年每到“两会”我们只能提心吊胆严防死守。像这类问题，大家明明都知道，但是也改不了，也不能提，怎么办？回过头来说，我赞成第57条维持原条款，就是“责令停止使用”，我给你足够的期限整改，你不改，那就停止使用。

金硕仁委员说，提一条建议，这个修订草案在法律责任部分对公职人员的处罚规定能否再细一些，比如第62、63条是很重要的条款，这两条规定的是公安机关消防机构和其他有关行政主管部门工作人员的责任，增加一些具体的处罚标准，便于法律的贯彻实施。比如第62条中“依法给予处分”，到底应该给予什么处分？我建议应该具体一些，比如开除公职、撤销职务、记大过等等，这样在具体的执行过程中更好操作。第63条也是一样，建议改成“造成后果的，视情节对其主管负责人和其他直接责任人员由监察机关或者任免机关给予开除公职、撤销职务、行政留察、记大过、记过等处分”，使行政机关相关人员在贯彻落实消防法过程中进一步增强责任感。

褚平(全国人大内务司法委员会委员)说，法律应赋予利益相关的行政相对人获得救济的权利。根据行政法的理论，公安消防部门是公安机关的一个职能部门，对违反消防安全的行为所进行的处罚或强制措施是代表公安机关作出的，属于行政处罚或行政强制，对此应该明确利益相关的行政相对人获得救济的权利。建议在草案第6章“法律责任”中增加规定，“公民、法人、其他组织对于公安机关消防机构、公安机关、公安派出所等作出的行政处罚、行政强制，有权依照行政复议法、行政诉讼法等申请行政复议或者提起行政诉讼”。

崔曰臣（山东省人大副主任）说，法律责任中提到的处罚问题，我想第一个是处罚谁？追究责任，应当有处罚个人的规定，特别是与责任人的个人利益联系起来。公有资产受损失很大，个人利益不受触动，不合理。再是罚多少？要有所区别。有些单位钱很多，别说30万，100万可能占的比例都非常小。如果按所占资产的比例处罚，可能就对他有所触动。有的单位几十亿的资产，罚几十万根本起不了作用。处罚要按比例，罚就要罚出效果来。

雪克来提•扎克尔(全国人大民族委员会委员)说，关于第6章的法律责任，这一章一共规定了16条法律责任，是所有章节里条款最多的一章，但是处罚标准弹性太大，所有的处罚都是1到10倍，操作起来有问题，比如有下列行为的处3万到30万元罚款。例如：消防验收不合格，擅自投入使用的，罚款最多30万，最少3万。如果建一个10万平米的建筑群或者30万平米的建筑群，罚那么点钱根本起不了作用。应该把火灾发生之前发现的隐患问题的处罚规定为每一个单位面积对应一个处罚标准，比如100平米的建筑应该处罚多少钱，1000平米的建筑应该处罚多少钱，按照单位面积来处罚，这样累加起来的处罚才能达到提高法律责任意识的目的。火灾发生之后造成实际损失的处罚，应该以造成直接经济损失的金额，按规定比例来裁定罚款数额。造成了多大的经济损失，按照直接经济损失的百分之多少来处罚，这样的修改可以使法律显得更加公正。

白克明委员说，对于这部法法修订草案有一个感觉，就是处罚比较轻。比如严禁谎报火警，现在处罚才200块钱。当然有的小孩罚一罚，教育、教育也可以，但是这里有阻拦报火警的性质就很严重了，甚至一把火就烧死了很多人，像这样的处罚也是200块。还有故意破坏火灾现场，当然后面加上“尚不构成犯罪”，但是这个故意破坏火灾现场就等于逃脱法律责任了。这个将来怎么执行，感觉比较难。比如说，违法使用明火，或者在具有火灾爆炸危险的场所吸烟时引起火灾的，也都处以200块，这些处罚感觉比较轻。我是吸烟的人，自己都感觉比较轻。考虑到这些情况，我觉得这些处罚可以在条例中进行规定或由地方政府具体制定处罚标准。因为现在的物价也是波动的。

屠海令(全国人大财政经济委员会委员)说，我同意各位委员的意见，对明知故犯的、有法不依的、有规定不执行的，法律应该明确严格的法律责任，不要以罚款来代替，罚几千块钱、几万块钱不能解决问题。另外，有一些重要的问题应该点到，否则影响比较大。1.建议在第57条中“电气产品、燃气用具的安装、使用及其线路、管路的敷设不符合消防技术标准和管理规定的，责令限期改正”，要把“生产”加进去。现在不少的插头、插座、充电器质量都很差，很多火灾都是由这些劣质电器引起的。后面的“除继续改正外，处1000元以上5000元以下的罚款”，建议去掉这句话，后面应该加上“并停产。改正后，方可恢复生产。”2.第60条的关于中介机构出具虚假、严重失实文件的，就直接吊销执照。因为这是属于明知故犯的，有法不依、有规定不执行的。法律如果对这些规定不严格的话，很难执行。3.在第54条加1款内容，“对不按规定的时间和地点燃放烟花炮竹，也要进行处罚。”特别是在大城市，随意燃放烟花爆竹易引发火灾。最后，第44条提到“派出所可以负责……”新的修订草案既然把公安派出所变成一个很重要的单位去做消防工作，则应该将“可以”二字删掉。

崔雷平(全国人大环境与资源保护委员会委员)说，提一条建议。后面处罚的问题中的具体数字对一个法来说是不是太具体了，比如200块、500块，是不是放在相应的条例里面，要不然老得修改。在法律里经济处罚额明显比较轻。比如违法使用明火或者是在危险爆炸性场所使用明火的罚款200元，可能会比以后在禁烟场所抽根烟还罚得轻。我觉得本法可以回避这样的规定，在具体的条例中进行规定。总的意见是把这些规定，放在一个实施细则中进行规定，这样便于更具体化并能及时地修改。

姜健(全国人大代表)说，修订草案中对各级人民政府及各行政部门在消防工作的责任作出了相关规定，但缺乏相应法律责任的制约，导致实际工作中缺乏可操作性，效果不好，建议在法理中增加政府及相关部门的相应法律责任条款。

杨梅喜(全国人大代表)说，第53条规定关于违反消防规定生产、储存、运输、销售、使用、销毁易燃易爆危险品的法律责任，治安管理处罚法第30条已经规定“违反国家规定，制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、放射性、腐蚀性、传染病病原体等危险物质的，处10日以上15日以下的拘留，情节较轻的处5日以上10日以下拘留，”拘留的幅度和草案应该保持一致，实际上两个违法的内容基本上一致，不应在处罚的幅度上不一样，应该保持一致。第54条规定了违法使用明火或者在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明文等的法律责任，应该加上“不听劝阻，再予以警告和拘留、罚款等等”。因为很多老百姓不知道很多危险知识，所以要劝阻他们，不听劝阻的再进行处罚。第54条过失引起火灾的内容，这个内容表述过于宽泛，希望列举式地规定，比较容易操作。第55条规定谎报火警的处罚条款，这个内容分别与治安管理处罚法第25条第1项的内容，以及第50条第1款的内容相近，不需要在这里再进行规定，防止出现两部法律中内容不一致，出现“一事两罚”，这是不严肃的。第57条基本上沿用了1998年消防法的规定，只设定了罚款处罚，没有设置责令停止其违法行为，在实际操作中出现不改正的问题，怎么办？要规定清楚，加上责令停止其违法行为以后并处以罚款。第60条，消防技术服务中介机构。法律当中规定“要依法停止执业或者吊销相应资质、资格”，证不是由公安机关发的，应该加上“公安机关移交”这句话，是在消防检查过程中发现提供虚假证明、虚假文件，所以应该是移交由相关部门吊销其相关的执照。

陈先岩(全国人大代表)说，一是修订草案第50条规定降低标准使用不符合要求的材料，违法施工进行处理的规定，该条款是对正在违法施工的行为所进行的处理，由于取消了审核环节，许多工程都是在验收或备案审查时才能发生擅自降低消防技术标准设计，使用防火性能不符合国家标准或行业标准的建筑构建、建筑材料、阻燃制品或装修装饰材料。这是施工结束后而形成的一种结果，因此没有具体的施工行为，或者有的施工结束后超过两年可能在时效上没有了责任的追溯，建议考虑对降低标准和使用不符合要求的材料，违法施工结束工程的处理增加已竣工的限期改正，责令停止使用，并处2万元以上20万元以下的罚款。二是消防法修订草案第44条既明确了公安派出所开展消防工作的法定责任，也就应当在消防法修订草案的第62条中明确其责任，改为“公安机关消防机构和公安派出所的工作人员在消防工作中滥用职权，玩忽职守、徇私舞弊，有下列行为之一的给予处分”，把公安派出所的人员纳入进去。三是第58条规定得很好，是对未履行消防义务处罚的补充，但从某些法定义务来看，仅依据该条款给予500元以上5000元以下罚款，违法成本太低，不能起到惩戒的作用。比如一些大型的建筑在建设过程中，如消防设计文件应自建设单位依法取得施工许可之日起报消防部门备案，如果不备案或迟备案，消防管理部门可能无法开展消防监管，特别是一些隐性施工对可能存在的偷工减料、降低施工标准的违法行为不能有效监督，针对这种情况，只罚款5000元对建设单位来说违法成本过低，建议对建设设计、施工、工程监理等单位依法对建设工程的消防设计、施工质量负责，建设单位消防设计文件备案，工程竣工备案的违法行为，单列处罚条款。四是部分条款规定的裁量过低，违法成本过低。集中体现在：首先，第54条规定违反消防安全规定，进入生产、储存易燃易爆危险品场所的，违法使用明火或者具有火灾、爆炸危险场所吸烟、使用明火引起的火灾尚不构成犯罪的情形，处以200元以下的罚款，情节严重的处5日以下拘留。处罚偏轻，应当予以考虑。建议改为“处警告或2000元以下的罚款，情节严重的处10日以内的拘留”。其次，草案第55条，指使或强令他人违反消防安全规定，冒险作业的，应列入到第54条规定的情形，处以警告或2000元以下的罚款，情节严重的处以10日以下的拘留。再次，草案第55条规定的故意破坏或伪造火灾现场，尚不构成犯罪的情形，建议单列处罚条款，并提高裁量的标准。该违法责任主体可以是法人或其他组织，存在故意破坏或伪造现场的，可能存在对火灾牵连责任或赔偿损失，如果按照最高的10日以下拘留并处500元罚款是违法成本明显过低。因故意破坏或伪造现场故意规避责任的情形就会增多，必然造成今后火灾调查难以正常开展。我们江苏省有一个消防条例，对此也规定了给予5000元至50000元的罚款，建议能够按照此标准考虑。

章联生(全国人大代表)说，提两点建议，第一，草案第6章法律责任章节里，建议应增加未按草案第8条规定造成消防规划、公共消防设施、消防装备建设不落实的，政府及有关主管部门责任人应负相应法律责任的条款，这样才能确保草案第8条规定的内容进一步落实。第二，草案第6章法律责任1章的条款里，增加对建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位在工程建设、设计、施工、监理过程中负相应法律责任的条款，这样才能确保第9条规定的进一步落实。

张学庆(全国人大代表)说，在第6章法律责任中不应给出明确的罚款金额。因为我国处于经济快速发展时期，现在给出具体金额的话，因为经济的发展可能很快就会变更，所以建议把金额放在具体实施条例中，不要放在法律中。