合同制消防员和文职雇员的问题及对策

当前，随着社会经济的快速发展，社会公众对消防服务与灭火救援的需求日趋增多，政府和公安消防部门面临的形势日益严峻。随着城市化进程的不断推进，消防部门警力、编制不足与承担的繁重的防火、灭火工作任务之间的矛盾日益突出，现役消防力量已无法满足形势发展的需要。招聘合同制消防员、文职雇员，充实到公安消防部门，是当前解决警力不足问题的主要办法之一。合同制消防员和文职雇员的出现，有效地缓解了消防部队一线执法、执勤压力，并已经成为防火监督、灭火救援的重要补充力量。但合同制消防员和文职雇员走进警营，也给新时期部队管理带来了新的问题。如何建设、管理、训练、保障和使用好这支新生力量，已成为政府及其职能部门所面临的一项重大课题。下面，笔者结合在浙江挂职期间的调研，就合同制消防员、文职雇员的现状、存在的问题及对策进行探讨分析，供大家参考。

一、合同制消防员和文职雇员队伍现状

发展合同制消防员和文职雇员队伍是构筑具有中国特色消防力量体系的战略抉择，是我国经济社会发展的必然要求，是弥补现役公安消防警力不足的一项重要创新。

浙江省把征招合同制消防员和文职雇员作为缓解当前警力不足的重要突破口来抓，省公安厅与省劳动和社会保障厅联合下发了《关于征招地方合同制消防员实施意见》，指导开展征招工作。去年，省政府批准用三年时间在全省征招3000名合同制消防队员充实基层灭火执勤一线；今年，按照“每个经济欠发达地区消防大队不少于6名、一般地区消防大队不少于10名、经济发达地区消防大队不少于14名”的最低配备标准，启动了1800名消防文职雇员招聘工作，招聘的消防文职雇员全部充实到基层从事辅助执法性工作。

在征招方式上，合同制消防员的征招工作由具有征招任务的县(市、区)具体负责。各县(市、区)成立由公安局牵头，消防、劳动保障、卫生、财政、监察等部门派员参加的征招工作小组，具体负责征招工作。文职雇员的征招工作由支队以上公安消防部门统一招收录用。

在人员来源上，合同制消防员的来源主要是未就业的社会青年、部队退役的士兵。文职雇员的来源主要是法律、建筑、化工、电子、中文、文秘等专业的大专或本科毕业生。两者的年龄结构大都在18至30岁之间。

在岗位分布上，合同制消防员全部充实到县（市、区）各消防中队从事灭火救援工作。文职雇员则充实到支队、大队机关担任内勤文秘、宣传报道、产品检测、网络维护、窗口服务、档案整理等辅助性工作。

在工资福利上，合同制消防员和文职雇员的工资由基本工资和考勤奖两部分组成，年工资2－4万元，高于当地平均工资水平。按规定参加城镇企业养老、医疗、失业、工伤、生育等五类社会保险，根据《中华人民共和国劳动法》签订正规的劳动合同，属于企业用工性质。

在合同期限上，合同制消防员每个合同期一般为2－3年，根据需要可续签合同，但最长不超过两期。合同制消防员合同期满后，办理合同终止手续。合同期内表现良好的，公安消防部门视情帮助其向社会企事业单位推荐从事消防安全保卫工作。文职雇员合同期限为3－4年，合同期满，即行终止。首次聘用者，劳动合同中应约定试用三个月。合同期满需要续聘的，合同期限为3年。续聘合同不实行试用期制度。连续签订二次固定期限合同续聘的，应当签订无固定期限劳动合同。

合同制消防员和文职雇员的加入，使公安消防部门执勤、执法力量得到大大加强，灭火救援和监督服务能力得到有力提高，较好地缓解了当前消防现役部队兵力不足的矛盾。从浙江省的情况看，合同制消防员数量已占全省公安消防力量的30%左右，所有消防站基本达到国家关于消防站人员的配备标准。通过实践，这支消防生力军在扑救火灾、抢险救援方面发挥了越来越重要的作用。文职雇员杭州招了185人，支队共有从事防火工作的干部148人，文职雇员占支队整个防火力量的56%。文职雇员大多具有法律、建筑、化工、电子、中文、文秘等专业大专以上文化水平，具备了辅助执法的基本素质，他们在监督执法、宣传教育、内勤文秘、群防指导等岗位上逐步显现出自身的特有优势，为加强消防管理力量建设，弥补现役消防监督力量的不足发挥了重要的作用。

二、合同制消防员和文职雇员队伍存在的问题及其原因分析

当前，合同制消防员和文职雇员队伍作为一种新生事物，在以往实践中没有成功的经验可借鉴，在实际操作中不可避免地存在许多问题，具体体现在：

（一）地位不明确，社会认同度不高。由于征招合同制消防员和文职雇员相关工作在全国还处于探索阶段，无论是政府、用工单位，还是社会和队员自身，在如何给这支队伍定位，如何看待与建设这支队伍上都存在诸多困惑，造成社会认可度低、队员个人发展期望值低和相应待遇保障低等“三低”的尴尬局面。一是政府面临的尴尬。现行《消防法》规定，各级人民政府应当根据经济和社会发展的需要，建立多种形式的消防组织，加强消防组织建设，增强扑救火灾的能力。但该规定只是从法律层面上提出要加强消防组织建设，没有具体涉及到合同制消防员和文职雇员身份定位等问题。目前，由于缺乏法律依据，各地政府对于合同制消防员和文职雇员的征招工作仅仅依据《劳动法》和《合同法》出台了一些文件，且大多没有明确合同制消防员和文职雇员的用工性质。同时，没有针对消防职业的特殊性，从立法和政策措施等方面，明确职业消防员的招收、使用、职责、福利待遇和退役保障，缺乏关于合同制消防员和文职雇员素质建设的长远规划。即使一些地方对合同制消防员和文职雇员性质进行了定位，也存在定位较低的问题。如浙江省大部分地区将合同制消防员和文职雇员定位为企业用工性质，这就深深打上了“农民工”、“临时工”流动性、临时性的烙印，与现役制消防官兵政治地位差距过大。二是用人单位面临的尴尬。作为具体使用合同制消防员和文职雇员的公安消防部门来讲，在如何管理和使用这支队伍上还处于探索阶段，缺乏经验。公安消防部门根据《劳动法》和《合同法》等规定与文职雇员和合同制消防员建立劳动合同关系，但在管理上，特别是针对合同制消防员实行的却是24小时军事化管理，且相关的待遇、保障跟不上，与《劳动法》和《合同法》规定的工作时间、福利待遇有较大差距。其次，在管理教育上处于探索阶段，对于合同制消防员的管理教育，是按照现有模式即现役官兵进行混编管理，还是实行“一队两制”（即组建合同制专职消防队，派现役制干部和骨干进行管理），目前尚无定论，这些都是急需进一步研究和解决的问题。三是队员自身面临的尴尬。目前，各基层消防大队与文职雇员和合同制消防员的服务协议是2－4年一签，最多签两期。也就是说，队员在消防部门最多干8年，干到35岁之前，他们吃的是自己的“青春饭”，一旦消防部门不再使用他们，错过了找工作的最佳年龄，再就业问题就成为他们最大的后顾之忧。这就导致了队员对从事消防职业的前途存在困惑，认为自己发展前景不明朗，使得他们在消防部门服务期间，只是把从事消防职业作为一种谋生的手段，当成权宜之计，缺乏长期思想，缺乏从业光荣感和使命感，影响本职工作。

（二）政治、经济待遇相对偏低。在国外，特别是美国、香港等发达国家和地区，消防员属于高危险、高地位、高薪水“三高”职业。据调查，在美国，消防人员的待遇很高，消防局是许多人向往的工作单位。美国某机构一次民间测验结果显示:在最受人尊重的职业中，消防队员名列榜首，而总统却排在第26位。但目前，我国合同制消防员和文职雇员政治、经济待遇相对偏低。

以浙江省温州市为例，合同制消防员和文职雇员的工资由基本工资和考勤奖两部分组成，略高于当地平均工资水平。目前，温州市第一年合同制消防员总收入为26598元，但扣除养老保险、服装费、伙食补助及其他保险后，每人实际收入为15760元，平均每人每月大约1300元。随着社会物价消费的飞涨，合同制消防员和文职雇员现有的经济收入与所承担的繁重、危险的工作任务明显不相称。在政治待遇上，由于其非现役身份决定了在公安消防部门上用来激励士气、调动官兵积极性的立功受奖、提干考学等奖励措施与其无缘，也不能参加部队的组织生活，没有产生对部队的归属感，从而影响了合同制消防员、文职雇员的工作积极性。在医疗保障和社会抚恤等问题上，虽然各地在招收合同制消防员和文职雇员过程中，大多为其办理了医疗保险、工伤保险等，但还是不彻底。如在医疗保障方面，现役制消防官兵有医疗保险，实行实报实销，但合同制消防员和文职雇员就没有医疗保险。浙江省有的地方的做法是给每人每月补助30元。就目前的医疗消费水平而言，合同制消防员和文职雇员一旦身患疾病，每月30元的补助无疑是杯水车薪。再如，现役制消防官兵因公受伤或牺牲可以评残、评烈，但合同制消防员和文职雇员就不能享受这种规定。这些都极大地影响了合同制消防员和文职雇员的工作热情和整体士气。

（三）管理教育模式较为单一。当前合同制消防员的编成主要有以下三种形式：一是“合同制消防站型”。即中队长、指导员由现役领导担任外，其他所有岗位均由合同制消防员组成；二是“混编消防站型”。即战斗班由义务兵与合同制消防员两种力量按照一定比例编成；三是“合同制战斗班型”。即战斗班的队员由合同制队员担任，班长由义务兵担任。在管理教育上，实行现役制与合同制消防员、文职雇员同种管理教育方法，按部队条令条例和规章制度统一管理，管理缺乏针对性和有效性，教育的内容和形式单调乏味。合同制消防员和文职雇员虽经过短期的集训，对部队有了初步认识，但对部队条令条例、规章制度还是存在诸多不适应，完全按照部队的管理教育模式进行，难免使他们产生抵制的情绪；加之我们有的管理者方法简单粗暴，有的甚至以管代教、以罚代教，导致合同制消防员和文职雇员不能牢固树立安心部队、服务社会的意识，缺乏对部队的认同感。同时由于将合同制消防员、文职雇员和部队现役官兵混编，同工不同酬、地位不对等的问题日益显现，一定程度上增加了合同制消防员、文职雇员的管理难度。一旦他们在其它单位找到合适的工作，或在部队生活中遇到了挫折，就会一走了之，即使留在部队，也是混天度日，消极怠工。

（四）竞争激励机制不健全。目前，各地在合同制消防员和文职雇员的管理问题上虽然采取了绩效考核等措施，但还没有建立一套完善的管理、聘用、考核、奖惩、辞退等竞争激励机制。合同制消防员和文职雇员的工资讲起来与考核成绩挂钩，但实际上只要在消防队上班期间不出大的差错，即使稍有差错工资也相差不大。同时，现役消防官兵表现突出能按时晋级、晋衔，而合同制消防员和文职雇员因为缺乏职业认证制度和职业等级制度，工作再突出也不能晋升上一级职称或等级。在这样的管理方式下，合同制消防员和文职雇员只会认为“干多干少一个样、干好干坏一个样”，体验不到优胜劣汰的危机感，自然会滋养出只求过得去、不求过得硬的思想，整个队伍就不会出现竞争优秀、积极向上的朝气。

（五）队员自身素质还有欠缺。一是业务素质偏低。虽有部分合同制消防员和文职雇员接受过大专以上学历教育，具有相对系统的专业知识，但是对消防业务还是“门外汉”，知道的不多，了解得不深。二是军政素质偏低。虽然在正式使用前都经过集中训练，但短时间的训练远远不够，他们无论在军事素质还是政治素质方面都还存在一定的差距,尤其缺乏雷厉风行、令行禁止的作风。三是身体素质偏低。征招的合同制消防员和文职雇员年龄一般都在18岁至30岁之间，大都是独生子女，缺乏必要的劳动锻炼，身体素质偏弱，吃苦精神不够。

以上原因，使合同制消防员和文职雇员队伍处于不稳定的状态。据笔者调查了解，目前，温州招收合同制消防员268人，现有队员124名，留队率为46%；杭州去年7月招收合同制消防员110名，现有队员69名，留队率为63%。这种屡招屡走、频进频出的现象，造成社会资源的浪费，使合同制消防员队伍建设始终在低水平、低层次徘徊。

三、大力发展合同制消防员和文职雇员队伍建设的对策

大力发展合同制消防员和文职雇员队伍建设是一项长期的、复杂的系统工程，不可能一蹴而就。针对队伍发展中存在的问题，应认真加以总结、分析，多策并举，重点把握好以下几个方面：

（一）制订法规政策，明确社会定位。《消防法》（修订草案）虽然未直接明确合同制消防员和文职雇员队伍的法律地位，但其关于“各级人民政府应当加强消防组织建设，根据经济和社会发展的需要，建立多种形式的消防组织，增强火灾预防、扑救和应急救援能力”的规定，为发展合同制消防员和文职雇员队伍留下了立法空间。目前，有的地方已明确合同制消防员和文职雇员编制纳入地方编制管理，由当地编办按实际需要每年核定一次，这些做法都可以借鉴。笔者认为，在制订法规政策上可以从以下两个层面考虑。一是制定国家部门规章。由公安部与人力资源和社会保障部、财政部等部委联合制定部门规章，对合同制消防员和文职雇员队伍建设作出专门规定，明确合同制消防员和文职雇员队伍的法律地位，界定合同制消防员和文职雇员是政府雇佣的为公众服务的具有政府公务性质的合同雇员。协调国家有关部门制定颁发《消防员职业标准》，明确合同制消防员和文职雇员的职业定义、等级、标准、职业功能、职业要求以及职业保障条件，建立消防职业化体系。二是制定地方政府规章。由具有立法权的地方人民政府根据上位法的规定制定地方政府规章，结合当地实际，对合同制消防员和文职雇员队伍的建立、管理、使用、经费保障等问题作出具体规定，增强可操作性。

（二）实行职业等级，强化激励竞争。按照《中华人民共和国职业分类大典》中有关消防人员职业及工种规定，首批消防行业特有工种职业已经包括了建（构）筑物消防员、抢险救援员和灭火员的职业分类。公安消防部门应抓住机遇，从以下两方面入手，推动消防职业化进程，建立消防职业人员长效机制。一是建立职业资格制度。消防职业资格证书制度是消防从业人员职业技能水平的资格凭证，是国家对劳动者从事消防职业（工种）所必备的专业知识、技术、能力的认可，是劳动者求职、任职以及用人单位招聘录用、工资分配等的主要依据。要大力开展文职雇员和合同制消防员队伍职业技能培训和鉴定工作；各省、自治区、直辖市消防协会应充分发挥作用，设立“消防行业特有工种职业技能鉴定站”，实行消防行业特殊工种专业技能鉴定，在招收队员时，应明确规定具备职业资格的人方可报名，确保合同制消防员和文职雇员的职业素质。二是建立职业等级制度。根据职业标准等级进行定期考核，对于在一个等级上工作一定年限，经过上一级职业技能培训合格、且日常表现突出者，可以晋升上一等级。将文职雇员和合同制消防员的技术能力与工资待遇挂钩，在考核基础上及时调整职业消防员的等级和待遇，形成一个良性循环的竞争激励机制。

（三）政府主导负责，部门协同配合。在合同制消防员和文职雇员队伍的建设上，应当坚持政府主导负责、相关部门协同配合的原则。具体来讲，就是由政府统一负责，人力资源和社会保障部门负责“建”，财政部门负责“养”，公安消防部门负责“训”、“管”、“用”。首先，公安消防部门将本单位需要招聘的合同制消防员和文职雇员的数量报当地政府批准。政府财政部门对费用进行测算后，列入同级政府财政预算，统一交纳城镇职工养老保险、工伤保险、生育保险、失业保险和医疗保险。政府人力资源和社会保障部门向社会发布招聘信息，组织笔试、面试、体能测试、体检、政审选拔程序，将合格的合同制消防员和文职雇员充实到各级消防部队中去。其次，公安消防部门要做好培训、管理和使用工作。一是要抽调优秀的业务骨干具体负责，确保培训工作取得实效。要明确组织领导、考评制度、管理方法、集训要则及有关纪律，按照“从严从高、循序渐进、确保质量、注重实效”的要求，严格开展岗前培训工作。确保合同制消防员和文职雇员基本掌握相关理论和实践操作方法，为融入消防部队打下扎实的基础。二是要转变管理教育模式。合同制消防员和文职雇员队伍依托消防部队而成立，与现役官兵共同承担消防监督、灭火救援、抢险救灾、社会救助等任务。他们虽然因劳动合同协议书的存在而具有普通劳动者的身份，但更多时候是在扮演着一名职业军人的角色。因此对其实行“准军事化”管理或“全军事化”管理，既是对部队形象的维护，也是确保出战斗力、保持高度稳定和集中统一的根本需要。

（四）实现社会认可，明确光荣使命。一是社会公众的认可。公安消防部门要积极向地方党委、政府汇报，争取政府把合同制消防员和文职雇员队伍作为一支职业化的专业队伍来建设，加强合同制消防员和文职雇员队伍的社会宣传，使社会各界对这支队伍有直观、感性的认识。对在工作中有突出贡献的合同制消防员、文职雇员，可由公安消防部门报请地方政府授予“杰出青年”、“先进个人”等荣誉称号，提高其政治荣誉感，增强社会公众认可程度。二是公安消防部门的认可。公安消防部门内部应当改变把合同制消防员和文职雇员当作“临时工”的看法，把他们当作消防部队大家庭平等一员来对待。推行“三个一致”，即“立队宗旨一致、政治待遇一致、教育培养一致”。充分尊重合同制消防员和文职雇员的想法和感受，合理设定内部奖励办法，采取评选先进、发放奖金、购买医疗商业保险，解决家属就业、子女入学等方式解除其后顾之忧，使其感受到组织的关心和浓厚的部队氛围，培养其主动回报社会的意识，不断增强从业的光荣感、责任感。三是队员自我的认可。针对合同制消防员和文职雇员的特点，引导他们将“打工挣钱”的思想转化到在消防队“实现人生价值”的思想认识上来，自觉树立立足岗位、干事创业、奉献青春、锻炼人生的思想意识，消除心理隔阂，不断提高自身素质，积极投入到协助执法、执勤备战工作之中。

（五）全面提高待遇，确保队伍稳定。政治、经济待遇是合同制消防员和文职雇员最为关心的话题，也是事关队伍稳定的关键要素。

在提高政治待遇方面。一是在制订相关法规政策时，在明确合同制消防员文职雇员法律定位基础上，对其中表现优秀、且工作时间达到一定年限的，政府应将其纳入地方事业单位编制。二是积极向地方政府争取合同制消防员和文职雇员抚恤优待政策，可参照《军人抚恤优待条例》，提议地方政府出台《合同制消防员和文职雇员抚恤优待条例》等相关法规。同时，在征招合同制消防员和文职雇员的同时，要及时向其所在地的民政部门发函通报，为合同制消防员和文职雇员争取相当于现役官兵的政治地位和优抚待遇，从机制上保证合同制消防队伍的稳定。三是广泛营造政治氛围，建立健全合同制消防员和文职雇员学技术、入党（团）、评先评优等工作机制。对于愿意在消防部队长期干下去，且在灭火救援和监督服务中表现优秀的合同制消防员和文职雇员，可以学技术和提请政府为其请功授奖。对于立功受奖者，地方政府应参照现役官兵相关标准，将其纳入地方事业编制，切实激励其工作热情。

在提高经济待遇方面。一是在公安消防部门要积极向地方政府争取提高合同制消防员和文职雇员的经费预算，逐年提高报酬待遇。合同制消防员和文职雇员的收入标准应以特种行业来确定，其经济收入要明显高于当地平均收入水平，有条件的要尽量与现役消防官兵“靠拢”，确保合同制消防员和文职雇员“劳有所得、劳有所值”。在原有基础上，适当增加岗位补贴、医疗补贴、过节补助等补助标准。同时，根据物价上涨、消防行业高危险性及合同制消防员24小时执勤及双休日不能休息的特点，增设物价补贴、交通补贴、高危补贴、超时补贴的补助项目。二是要合理调整好队员的休息时间。合同制队员基本都是从当地征招，因此可以实行轮休制度。这样不但解决了队员的家庭、婚恋等问题，还使队员能在紧张工作之余可以得到较好的放松。