中国首部《突发事件应对法》正式施行

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我国首部危机管理法11月1日实施各国经验也值得借鉴

以法护航从容渡危机

自11月1日起，《中华人民共和国突发事件应对法》正式施行。在当前突发事件层出不穷的背景下，社会各界对这项法律给予了高度期待。与此同时，我们不妨将目光转向国外，灾难危机频发的日本和美国，它们的经验值得我们认真借鉴。

日本、美国等国家，在发生重大灾难和危机时，数万人甚至数十万人能够有条不紊地实现安全撤离，民众在灾难面前更多表现的是从容。这与政府组织协调有法、民众自救措施有章是分不开的。在各种灾难、危机频发的今天，抢险救灾的法制化、机制化是必然的，政府以及民众必须具有足够的危机意识，才能做到临危不乱，从容应对。

美国：加州救火可圈可点

10月下旬发生在美国加州的山林大火，持续燃烧了一个多星期，数十万人的生命和财产安全受到威胁。但肆虐在多个城市边缘的大火并未造成公众恐慌，灾难的社会影响和损失亦被降至最低。其中，美国政府、社会组织和个人的有效联动功不可没。

施瓦辛格出面解民怨

10月21日，洛杉矶附近的马里布海滨地区发生第一起大火。当天，加州州长施瓦辛格火速赶到火灾现场视察，并充当了火情新闻发言人的角色。其后近一个多星期的时间里，施瓦辛格穿梭在南加州各地的火场、扑火指挥所和灾民疏散中心，听取扑火工作进展和灾情介绍，慰问消防队员和受灾民众，其形象不断出现在电视、报纸和互联网新闻媒体上，大大安抚了人心。灾后第四天，布什也视察了加州现场。联邦和地方最高层官员声情并茂的表态，在一定程度上抵消了人们对扑火工作进展缓慢的怨气。

全民参与各司其职

在山林大火爆发之初，由于火情难以控制，当地消防力量捉襟见肘。州长施瓦辛格随即宣布洛杉矶、圣迭戈等南部六县进入紧急状态，以便从全州范围调集消防力量协助扑火工作。随后，布什宣布南加州地区进入紧急状态，联邦政府动员全国力量帮助加州扑火，并向灾民提供经济援助。

此外，联邦及加州的气象、卫生和交通部门，也在大火发生期间，定时向公众发布和更新有关天气、空气质量和道路交通状况的警报，使人们及时了解火情进展，合理安排户外出行。美国红十字会则利用各地的体育场、展览中心等大型公众场所和公立学校，设立了数十个灾民救援

中心，为高达数十万的疏散人员免费提供食品、衣物及过夜物品，并为一些因火灾而受到心理创伤的受害者提供心理咨询服务。

火情信息及时透明

先进的通信设施和新闻媒体也在加州大火救援中扮演了不可或缺的角色。加州政府在火灾发生后迅速开设一个专门的网站，向公众提供火情发展、官员表态、灾民救援等所有与火灾相关的信息。在火情最严重的几天里，南加州各地的电视台和报纸派出大量笔者深入火灾现场，电视台每天用数小时对扑火工作进行现场直播，不断播放笔者在直升机上拍回的现场画面，报纸则在各自网站随时更新火灾的最新报道。

政府向公众提供及时、透明的信息，不仅缓解了公众的恐慌心理，也给了更多的人直面灾难的勇气。

日本：面对灾难“心不慌”

日本是一个建在火山口的岛国，海啸、台风、地震频频光顾，但几乎每次都能“逢凶化吉”。究其原因，主要还是日本救灾及时、平时注意防灾教育和灾时组织有序，尤其是危机意识深入每个日本人的骨髓里。

道义行动也被纳入法律义务

日本1951年就出台了《灾害对策基本法》，该法在防灾方面通过明确政府、地方行政当局各个部门的责任，建立了必要的防灾体制。尤其值得一提的是，“一方有难、八方支援”的道义行动，也被纳入了法律义务范畴。

日本平时注意防灾演习和教育，国民在灾难来临时能沉着应对。在日本每年9月1日的防灾日，都开展防震、反恐等演习。其中规模最大的一次是2004年9月1日，日本全国举行了百万人参加的防震演习。

笔者曾参观过日本模拟海啸的教育活动。按照服务人员的安排，笔者站在一个固定的位置，面对一块大屏幕，屏幕逼真地显示一片平静的大海，旁边还有楼房。

突然，涛声大作，海平面掀起的巨浪瞬间劈头盖脸打来，所到之处，房倒屋塌，汪洋一片。解说人员告诉笔者，体验海啸的目的，就是在预报海啸来临时，让人们及早行动，到安全地方避难。

避难设施齐全

笔者还参观了静冈县海边的防海啸设施，建在海边高地的防灾中心平时供民众活动，海啸发生时则可作为避难所，里面有各种防灾物资以及供人们休息、做饭的地方。如果海啸掀起的海浪超过8米，区民可沿着避难路线撤到山里。日本的道路井盖都考虑到救灾功能。比如消防井盖刻有消防员卡通形象，四角标注地名用于指路；避难所周边井盖除用箭头指示方向，还用颜色标志距离——黄色示意避难所在200米以内，红色则在100米以内。2004年10月，日本发生7.3级地震，30分钟后首相官邸就成立了紧急灾害对策本部，1个小时内就投入有效的救援活动，各灾害对策总部和各组成部门的权限都有明确具体的规定，不会出现推诿扯皮的现象。日本政府把几万名难民集中在各个避难中心，大家生活井然有序。

各国危机应对措施链接

法国人应对危机外松内紧

法国人爱浪漫。然而，与人们松弛心态形成对照的是随处可见的监视器、佩枪巡逻的警察以及不时调整的国家警戒级别。以浪漫著称的法国人，对待安全问题却显得极为谨慎，一旦出现危机，法国平日“外松内紧”的危机处理体系立刻启动。

法国历来重视及时调整国家警戒级别，提醒民众可能存在的自然灾害或社会不稳定因素。法国实行的安全警戒系统用4种颜色代表不同警戒级别，由低到高分别是黄色、橙色、红色和深红色。警戒级别提高到橙色后，军队就会出动，和警察一起加强机场、火车站、轮渡口以及商场的安全保卫。法国还经常进行应对各类突发危机的演习。法国在宪法中规定了紧急状态制度，给政府的行政紧急权力作出明确的界定。

德国救灾网络进千家万户

在德国，有一个专门负责民事安全、参与民众保护和重大灾害救援的指挥中枢——联邦内政部下属的联邦民众保护与灾害救助局(BBK)，这个机构组建的“共同报告和形势中心”和开发的“德国紧急预防信息系统”成为德国危机管理的两大武器。“共同报告和形势中心”负责优化跨州和跨组织的信息和资源管理。“德国紧急预防信息系统”提供了一个开放的互联网平台，集中向人们提供各种危急情况下如何采取防护措施的信息。该系统网络平台有2000多个相关链接，人们从中可以很方便地找到灾难救助的信息。

英国预警机制先进及时

英国逐渐建立起以气象、交通、环境和紧急救援部门为基础的灾害预警和防范系统，为全国提供全面防灾服务。英国气象局将“全国恶劣天气预警服务”作为一项重点工作。如果英国境内出现暴雨、暴雪、大风雪和持续降雨、浓雾、大面积冰霜等天气情况，英国气象局都会启动预警机制。英国高速公路局和铁路网从气象部门得到“洪水热点地区图”，以预测洪水发生地点，并提供及时维护。为了应对灾难，地方政府也建立了相应机构。以伦敦为例，它建立起了“紧急规划长官”负责的紧急规划机构。伦敦消防和应急策划局在每个社区设立了消防站。消防站24小时值班，居民可以随时进入消防站，寻求帮助或咨询。

分析

对中国的启示

2007年的中国，太多意想不到的灾难接踵而至。当人们为这些天灾人祸困惑之时，11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》，无形中令人多了一分期待。

作为中国第一部规范突发事件应对共同行为的法律，该法明确将事故灾难、自然灾难、公共卫生事件以及社会安全事件，一并列为突发事件的四大类型。因此，该法更是一部社会危机管理法。

这部法律的施行，应该是“吃一堑、长一智”的结果。专家表示，这说明中国应对灾难、危机已经逐步走出了‘靠人、靠经验’的阶段，走上了法制化、规范化的轨道。我国目前重大公共危机预警机制还不健全，处理和管理公共危机的能力不强。而以美国、日本为代表的发达国家建立的公共危机处理机制，可为我国提供借鉴。

发达国家公共危机预警机制有以下特征：完备的法律支撑体系。国外发达国家的公共危机组织机构一般都较为完备，设置了专门的政府危机管理机构。有完备的公共危机预警管理体系和先进的公共危机预警设备。日本许多大城市配备了不易受干扰、最先进的情报通讯设备。另外，国外发达国家都非常重视对民众危机意识和安全文化素质的培养，甚至不惜花费巨资对民众进行经常性的国民公共危机意识教育和危机应对技能的培训。在美国电视节目设有专门的教育系列片，宣传一些基本的危机常识和自救技能等。全面的救灾管理措施让民众从容面对危机。