对我国消防行政补偿制度的思考_科普文化_慧聪消防网

提要：消防行政补偿是我国行政补偿制度的一个组成部分，但现行法律法规对其规定过于原则，补偿范围过小，又缺乏具体标准，使消防行政补偿制度实际运行效果欠佳。本文在分析了我国消防行政补偿的历史、现状和存在的问题基础上，论述了完善消防行政补偿制度的必要性、可行性，并提出了完善我国消防行政补偿制度的总体思路。

关键词：行政补偿消防行政补偿公民权利

一、消防行政补偿的概念

在我国整个法制建设中，行政补偿是建立较早的一门法律制度，但其发展一直比较缓慢。消防行政补偿制度更是不完善。

消防行政补偿属于国家行政补偿的组成部分，根据行政补偿理论，消防行政补偿是指消防行政主体在行使职权过程中因合法行为给相对人的合法权益造成损害，或者公民个人协助消防行政主体执行公务或灭火而使个人利益遭受损害时，由消防行政主体依法对相对人给予相应的利益补偿的制度。与其他行政补偿相比，消防行政补偿主要有以下特点：

1、无法事前协商。有人认为“行政补偿是指行政主体行使职权过程中，因其合法行为给行政相对方的合法权益造成损害，由行政主体依法与行政相对方在平等协商的基础上，给予其相应补偿的制度”。[1]如土地征用补偿、房屋拆迁补偿等。但对于消防行政补偿，因大部分引起补偿的原因是在紧急情况下发生的，无法事前协商。这是消防行政补偿的最主要的特点。因此，只能由国家制定相应的补偿标准，以利于执行。

2、补偿内容广泛。其他行政补偿如土地部门涉及的土地征用补偿和建设部门涉及的房屋拆迁补偿都是单项的，而消防行政补偿涉及的内容很多，有征用补偿、紧急破拆损失补偿、劳务损失补偿以及人身伤害补偿等等。这是消防行政补偿的又一特点。

二、我国消防行政补偿的历史与现状

中华人民共和国成立后的很长一段时间，我国一直实行计划经济和公有制。在这种体制下，什么都是国家的或集体的，个人利益和单位利益必须绝对服从国家利益。因此，在这种体制下不会有完善的行政补偿制度。我国的消防行政补偿制度产生于改革开放初期。以法律形式规定最早出现于1984年颁布的《中华人民共和国消防条例》，其中第24条规定：“在扑救火灾中受伤、致残或者牺牲的非国家职工，由起火单位按照国务院有关主管部门的规定给予医疗、抚恤；起火单位对起火没有责任的，或者确实无力负担的，以及火灾是由住户引起的，由当地人民政府给予医疗抚恤。”1987年国务院批准、公安部发布的《中华人民共和国消防条例实施细则》对此又进行细化，其中第44条规定：“对参加扑救火灾的外单位的专职、义务消防队所损耗的燃料、灭火剂和器材装备，以及对火灾原因进行技术鉴定的费用，应当按照有关规定，从保险公司偿付的施救费中予以补偿。未参加保险的，由起火单位负责补偿。”第46条的内容基本上重复了消防条例的第24条。这些规定可以说是我国消防行政补偿的雏形。严格地说上述规定中许多内容还算不上行政补偿，像医疗、抚恤，有人认为是行政救助；由起火单位对专职消防队和义务消防队的补偿有人认为属于民事补偿。由于火灾补偿多涉及单位之间，而当时的单位多数是国有的，所以，在补偿问题上不会引起什么问题。

1998年颁布的《中华人民共和国消防法》基本上沿袭了《消防条例实施细则》的规定，只是语言更为简练。如第37条第2款规定：“对参加扑救外单位火灾的专职消防队、义务消防队所消耗的燃料、灭火剂和器材、装备等，依照规定予以补偿。”第38条规定：“对因参加扑救火灾受伤、致残或者死亡的人员，按照国家有关规定给予医疗、抚恤。”前一条中的“依照规定予以补偿”中的“规定”，是指什么规定，法律中没有说明，一般理解由各省、自治区、直辖市根据当地的情况制定地方法规、规章。

消防法颁布以后，各省、市、自治区几乎都制定了自己的地方性消防法规和规章。其中有些地方性消防法规对消防行政补偿问题进行了完善，如《黑龙江省消防条例》第64条第2款规定“为防止火灾蔓延，拆除或破损毗邻火场的建（构）筑物、打隔离带所造成的损失，由火灾责任者予以赔偿。火灾责任者无法确认或者无力支付的，由当地人民政府给予补助”。第65条第2款规定“专职消防队、民办消防队、义务消防队扑救责任区以外的火灾所损耗的燃料、灭火剂、器材、装备等费用，由公安消防机构核定和火灾事故责任者支付。火灾事故责任者无法确认或者无力支付的，由当地人民政府给予补助”。有的地方性消防法规如《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》，主要强调由火灾责任单位补偿，参加保险的由保险公司偿付的施救费中予以补偿，扑救居民火灾所消耗的费用由当地人民政府给予适当补助。而多数地方性消防法规只是照抄《消防条例实施细则》或《消防法》规定，有的甚至没有这条规定。

三、我国消防行政补偿存在的问题

1、规定比较原则，缺乏可操作性

我国消防法律法规对消防行政补偿的规定总的来说比较原则，没有配套的具体计算标准和计算方法，缺少可操作性，致使许多应受补偿的而得不到补偿。据反映，现在有许多企业申请撤销专职消防队。其主要原因是企业开支大，公安消防机构经常调用他们，而又得不到任何补偿。又如对救火人员的伤害抚恤问题，消防法第38条中所说的“有关规定”是指哪些规定，更是不明确。对于现役军人、国家公务员、事业单位和国有企业职工这都好办。问题是对于非公职人员，如果没有国家的强制性法律法规规定和具体的计算标准，受害人很难得到合理的补偿。这一点应当引起我们的重视。

2、补偿的范围和方式存在不足

消防法对消防行政补偿的范围规定得不全面，有些应当予以补偿的内容没有列入，如为防止火灾蔓延拆除和破损建（构）筑物等所造成的损失（有些地方性消防法规已经列入，如上述。）、紧急征用所造成的损失都应当列入补偿范围。

我国消防行政补偿的方式，一是由火灾责任单位补偿；二是参加保险的由保险公司偿付的施救费中予以补偿；三是无法确定责任，又没参加保险或者是居民家庭火灾，由政府补偿。这三种方式中，第二种方式实施最顺利；第一种由于火灾责任确定的困难容易造成推诿；第三种方式，理论上说是没什么问题，但目前没有这方面的案例。

四、完善我国消防行政补偿制度思路

（一）完善我国消防行政补偿制度必要性

1、体现立党为公、执政为民的根本要求

党的十六大提出要立党为公，执政为民。政府通过行政执法体现党的政策、方针和意志。如果行政执法中，公民的合法利益受到侵害而得不到补偿，或者公民为了公共利益而使个人利益受到损害时得不到补偿，违反立党为公、执政为民的根本要求；“三个代表”的第一条就是代表最广大群众的根本利益，公民的合法利益应当是根本利益的组成部分，如果公民的合法利益都得不到保障，怎么能代表他们的根本利益。

从一些发达国家的法律看，他们对消防行政补偿都有明确规定。如《德国消防和消防队救援法》规定凡是由乡镇领导或消防队的灭火指挥官招集的参加消防救援工作的人，均可向当地政府就其所受损失索赔。再如《芬兰消防与救援法》规定，凡是在消防救援指挥官领导下参加灭火救援的人，都能得到政府发给的劳务费。凡是参加接警出动的人员在灭火救援行动中损坏或丢失了衣服、器材或其他物品的，都会得到政府的赔偿。当企业消防队的人员在参加本单位以外的灭火救援行动中发生伤亡事故时，补偿由政府支付。作为实行的社会主

义制度的中国，更应该完善消防行政补偿制度，以保障公民的合法权益。

2、是社会主义市场经济的必然要求

在计划经济条件下，所有制形式基本上全民所有制（国有）和集体所有制，而这两种都属于公有制，不存在私有财产。各单位所需物资由国家统一调拨，不需要购买。并且，在那种形势下，个人利益必须服从国家利益和集体利益，甚至为了国家利益和集体利益可以牺牲个人利益。因此，在这种体制下行政补偿并不重要。然而，在当前市场经济条件下，所有制形式发生了巨大的变化，国民经济中非公有制成份大大增加，如私营企业、股份制企业、外商独资企业、中外合资企业等等。各个经济组织都是自主经营，他们都有自己的利益，国家应当保护他们的合法利益。完善的行政补偿制度是有效的手段之一。如果由于行政主体行使职权等原因使他们的合法利益受到损害而又得不到补偿，显然是不合理的，不符合公共负担平等原则。这样不利于社会主义市场经济的健康发展。

3、是社会主义法治的必然要求

如上所述，行政补偿制度确立与发展，有利于调整公共利益和个体利益、全局利益和局部利益，它是现代法治国家行政法治建设中的一个重要内容。当个人利益与公共利益发生冲突时，毫无疑问个人利益应当服从公共利益，但这种服从不是绝对牺牲个人利益，不要个人利益。如果要求为了公共利益绝对牺牲个人利益，那是不公平的，这不仅不符合公平、正义的法治原则，也不利于维护正常的社会秩序。因为，有些人对社会不公现象能够忍受，而有些人却不能忍受，尤其是发生明显不公，如受害人的生活、生存发生危机时，他们就会做出一些极端的行为。如2002年发生在湖南省的扑火勇士绑架儿童案，就是这类问题的典型代表。[2]这对社会的危害是极大的。党的十五大提出了依法治国，建设社会主义法治国家的目标。法治社会应当是秩序良好的社会、文明的社会。如果公民正常生活以及合法权益得不到有效保障，决不是社会主义法治所要求的。

（二）完善我国消防行政补偿制度可行性

在我国目前情况下，完善我国消防行政补偿制度不仅是必要的，而且是完全可行的。因为行政补偿是依国家财政作后盾。凡是经济发达国家，其行政补偿都是较完善的，如德国、瑞典、芬兰等国。我国虽然不是发达国家，但经过二十几年的改革开放，我国的经济发展迅速，国家的总体实力大大增强。在这种情况下，国家拿出一部分资金、财务用于消防行政补偿，是完全能承担得起的。另外，消防行政补偿的资金也可以通过适当的方式征收，来弥补财政不足。

（三）建立符合我国国情的消防行政补偿制度

完善消防行政补偿制度最好的办法是制定统一的行政补偿法或国务院制定行政补偿条例，将消防行政补偿纳入其中。但从目前来看，短时间内国家不会制定行政补偿法。在这种情况下，我们不能等靠，而应当先完善消防法的有关规定，同时各地也应根据消防法的规定制定地方性法规和政府规章，将补偿的内容、计算标准、补偿程序作出规定。具体要求是：

1、补偿的范围。消防行政补偿的内容主要包括以下几个方面：

（1）消防行政主体行使职权过程中因合法行为给相对人的合法权益造成损害的，应予以补偿。包括履行《消防法》第33条有关职责，如使用各种水源；利用临近建筑物和有关设施；拆除或者破损毗邻火场的建（构）筑物等给公民个人或相邻单位造成的损失，以及调用企业专职消防队和其他民办消防队扑救外单位火灾，给企业专职消防队和其他民办消防队造成的损失。

水源一般是公共资源，大多不涉及补偿问题。但有些天然水源如池塘、水库等属于某个单位或由个人承包用于养殖。使用这类水源时，如果使承包人遭受损害，就应当给予补偿。

（2）公民个人或单位协助消防行政主体完成某项公务，尤其是扑救火灾而个人或单位的利益遭受损害时，应予以补偿。《消防法》第5条规定：“任何单位、成年公民都有参加有组织的灭火工作的义务。”第32条第3款规定：“...邻近单位应当给予支援。”第33条第2款规定：“扑救特大火灾时，有关地方人民政府应当组织有关人员、调动所需物资支援灭火。”上述规定都是有关单位和公民应尽的义务。然而，尽义务后，所受损失应当予以补偿。如果受损失得不到补偿，谁还去尽义务。

（3）公民个人见义勇为，参加灭火而使个人利益（包括身体）遭受损害的，应予以补偿。公民发现火灾积极参加扑救（非自己家或本单位的火灾），也可以理解为协助消防队灭火。因为，扑救火灾是公安消防队的职责，发生火灾而消防队又未到场时，公民发现后积极进行扑救有利于消防队到场后的灭火，即使是在没有消防队的地方，公民参加灭火，也是为了公共利益，由此受到的伤害或损失也应得到补偿。从另一方面分析，假如公民发现与已无关的火灾时，不积极扑救，他自己不会受到任何伤害，法律也不能追究他的责任。但火灾可能蔓延造成更大的危害。因此，公民积极参加灭火的行为不仅应从道德上提倡，而且应当从法律上加以肯定。消防行政补偿就是对他们的肯定。所以，对这种行为进行补偿有利于树立正气，对于贯彻执行《消防法》也是有利的。

关于抚恤问题是否属于行政补偿，有的行政法学著作中没有涉及，有的则将其列入行政救助。[3]笔者认为，行政救助是政府对于受灾群众的抢险救灾以及对生活困难或残疾人等生活上有困难的群体所给予的经济补助。像救火本身就是行政救助，而对于在救火、救灾中受到伤害的人员的医疗和抚恤问题，应当属于行政补偿的范围。

（4）其他因公共消防安全利益而遭受损害的个人或单位应当予以补偿。上述三种情况以外的其他情况，如某居民区发生火灾，火灾现场附近正好有一商店销售灭火器，周围群众便取用灭火。事后统计使用了300多只，价值一万多元。该商店属于个人经营，在发生火灾的紧急情况下，既不能阻止他人取用灭火器，又不能确认哪些人取用了灭火器（即使知道是谁取的也无济于事）。此案中受益者是火灾户主，而他由于火灾浩劫，损失惨重，根本无力给予商店任何补偿。如果商店所遭受的损失完全由其个人承担，显然是不合理的。显然，政

府应当对这种损害进行消防行政补偿。

火灾事故属于一种紧急事故，可能发生的情况很难预测。因此，补偿范围的界定采取列举式与概括式相结合的技术方式，有利于更大程度地保护公民个人和单位的合法权益，使补偿制度更加有利于执行。

2、补偿的方法

按照现行的法律法规规定，消防补偿主要由火灾责任单位承担，当无法确定火灾责任，或火灾责任单位无力承担以及居民住宅发生火灾时，国家才予以补偿。而单位是否有能力承担很难确定，致使某些补偿无法实现。因此，解决这个问题应从以下方面着手：

（1）凡是经确认属于上述四个方面的消防行政补偿范围的，都应当进行补偿。补偿金可以由国库专项列支，建立专门账户。也可以采取专项基金会的形式，由政府出资一部分，其余则吸收大企业、财团或个人的捐赠，专门用于消防行政补偿。为了减轻国家负担，还可以通过立法，对易发生火灾的企业（或场所）实行强制火灾保险，保险公司从每年的保险收益中拿出一定的资金转入消防行政补偿基金账户。对火灾有责任的单位或个人，应当通过行政处罚和追偿加以解决。

（2）关于消防行政补偿的标准

1）对于专职消防队、义务消防队的补偿，主要是损耗的燃料、灭火剂、器材、装备等。

2）对由于救火受伤、致残或者死亡人员的医疗费、抚恤费一律由国家支付（扑救本单位火灾除外），标准应高于其他事故赔偿费标准。

（3）消防行政补偿的有关制度、补偿程序应当由法律或行政法规加以规定，具体的补偿标准，可以由部门规章和政府规章加以规定。

3、消防行政补偿程序

（1）应当履行告知义务。当合法消防行政行为造成相对人的合法利益损害时，如扑救火灾时拆除毗邻的建筑、紧急征用等，消防行政主体应当告知当事人有申请行政补偿的权利，并告知其申请的途径。

（2）由公安消防机构或从事火灾损失评估的专门机构对有关损失进行评估，并提供相应证明。当事人凭证明向政府领取相应的补偿金。

（3）将消防行政补偿纳入行政救济的范畴。对于消防行政补偿引起的争议，或者应当给予消防行政补偿而未获得补偿的，应当给当事人行政救济的权利，允许申请行政复议或提起行政诉讼，以保障公民的合法权益。

参考文献：

[1]皮纯协、张成福《行政法学》，中国人民大学出版社，2002年版，547页。

[2]《人民公安报》消防周刊，2003年1月14日第2版：“扑火勇士为何绑架三岁稚童”。

[3]周佑勇，《行政法原理》，中国方正出版社，2000年6月，248页。