对《优化营商环境条例》实施情况开展第三方评估的情况

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对《优化营商环境条例》实施情况开展第三方评估的情况

（2021年1月14日）

国务院发展研究中心

党中央、国务院高度重视优化营商环境工作。习近平总书记指出，营商环境是企业生存发展的土壤，要依法保护企业家合法权益，放宽市场准入，推动贸易和投资便利化，打造市场化、法治化、国际化营商环境。李克强总理强调，优化营商环境就是解放生产力、提升竞争力，要推进“放管服”改革，破除体制机制障碍，更大激发市场活力和社会创造力。2019年10月，《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）颁布，并于2020年1月1日起正式施行。《条例》是全球首部国家层面优化营商环境的专门行政法规，固化了党的十八大以来我国深化“放管服”改革优化营商环境的实践经验，将优化营商环境工作全面纳入了法治化轨道，为各类市场主体投资兴业提供了制度保障。制度的生命力在于执行，为促进《条例》更好落地见效，受国务院办公厅委托，发展研究中心对《条例》实施一年来的情况进行了评估。发展研究中心选取了《条例》中有硬性改革要求的34个条目，通过企业座谈、政府座谈、实地走访、问卷调查、线上调查等方式进行评估。评估组实地调研了全国9个省市的18个典型城市，并与与发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、商务部、海关总署、税务总局、市场监管总局等部门进行了交流，形成了评估报告。现将有关情况汇报如下：

一、《条例》贯彻实施总体情况

总的来看，《条例》贯彻实施开局良好、取得明显成效，我国营商环境正在加速优化。各地区各部门把学习宣传和贯彻实施《条例》作为2020年的一项重要工作，31个省（区、市）均制定出台了贯彻实施《条例》的具体政策措施，其中近20个省（区、市）已制定出台优化营商环境地方性法规或政府规章，国务院有关部门和各地区累计修订废止不符合《条例》规定的法规、规章和规范性文件等约1000件。同时，各地区各部门以深入贯彻实施《条例》为契机，坚持目标导向和问题导向相结合，加强经验交流互鉴，聚焦我国营商环境短板弱项和突出问题，围绕市场主体全生命周期，出台了一系列实打实、硬碰硬的改革举措，形成了全国竞相优化营商环境的良好氛围，为应对疫情带来的不利影响和助力“六稳”、“六保”工作发挥了重要作用。

评估组对照《条例》各项条款，梳理出34条有硬性约束的具体条目，对这些条目的落实情况进行了重点评估。从评估情况看，呈现出三个基本特点：

（一）《条例》贯彻实施总体进展良好。评估组将各条目落实情况划分为全面落实、较好落实、基本落实、有些进展和没有落实五档，“基本落实”及以上的占90.7%，其中“全面落实”的占11.3%，“较好落实”的占43.1%，“基本落实”的占36.3%。落实情况最好的条目，主要是近年来大力推进的可量化、可观察、可监督事项，例如企业开办/变更便利性、办税便利性、大厅办事便利性、减税降费、政企沟通机制有效性等。

（二）《条例》贯彻实施呈现梯次推进格局。从调研的9省18市情况看，东部地区示范领先，中西部和东北地区积极跟进。

（三）企业满意度整体较高。从评估情况看，企业对优化营商环境的满意度总体处于高位，问卷列出的21个《条例》条目中，有20个条目的平均得分在4分以上（满分5分）。企业满意度得分前5的条目依次是办税便利性、企业开办/变更便利性、减税降费、政府服务标准化、网上办事便利性。企业普遍反映，对于政务服务便利化改革的感受最为明显，无论是在政务大厅还是网上政务平台办事，“是否能办、如何办理、多久办好”清清楚楚、一目了然，“办事不求人、办成事不找人”正在逐步成为常态。

二、《条例》贯彻实施一年来的主要成效

从评估情况来看，一年来，各地区各部门努力克服新冠肺炎疫情带来的不利影响，把深入贯彻实施《条例》作为做好“六稳”、“六保”工作的重要抓手，取得了明显成效。主要体现在以下四个方面：

（一）为抗击疫情和促进复工复产、复市复业提供了有力支撑。疫情期间，各地都加大了优化营商环境工作力度，大力推进“不见面”办事，为市场主体和群众提供“7×24小时”的“不打烊”审批服务，既减少了人群聚集和不必要接触，又保障了正常生产生活秩序；同时，不失时机推进改革，例如有的地方大力推行投资审批承诺制，有效促进了投资项目加快落地。国务院有关部门围绕保市场主体，出台了一大批务实管用的政策举措。例如税务部门为落实税收优惠政策，通过税收大数据精准定位可享受优惠政策的纳税人，有些优惠政策企业无需申报即可自动享受，实现了惠企政策精准直达企业。

（二）进一步保护和激发了市场主体活力。《条例》实施以后，各地进一步加大了行政审批制度、商事制度等改革力度，大力推进清欠工作，建立完善解决拖欠的长效机制，加强公正监管，着力维护公平竞争市场秩序。这些措施有效激发了市场主体活力，2020年前三季度，全国新设企业589.8万户，同比增长7.7%，疫情期间不降反增。评估组实地调研的城市中，广州、长沙、成都等新设市场主体同比均实现两位数增长，创新创业热情高涨。在全球经济陷入衰退的大环境下，我国市场主体数量能实现逆势增长并保持活跃度，离不开良好的营商环境。

（三）培育了国际竞争新优势。越来越多的城市认识到，营商环境是一个城市综合竞争力的体现，同时，主动对标国际先进水平，努力打造国际一流营商环境。在对企业的访谈中，外资企业对相关城市的营商环境改革给予高度评价。中国美国商会发布的《2020中国营商环境白皮书》显示，超过一半的受访企业仍将中国视为世界三大投资目的地之一。2020年前三季度，我国实际利用外资实现2.5%的正增长（按美元计价）。这表明外资对我国营商环境充满了信心，我国仍是全球投资的热土。前三季度进出口也实现了逆势增长，营商环境的改善发挥了积极作用，特别是海关部门推出的一系列通关便利化措施，有效保障了货物进出口的畅通。

（四）促进政府职能深刻转变。评估组发现，近年来特别是《条例》实施以后，优化营商环境工作越来越成为各级政府的自觉行动，成为加快转变政府职能的重要抓手。很多地方同志表示，过去招商就是给土地、给资金、给优惠，现在更多的是为市场主体打造公平竞争的市场环境、包容普惠的发展环境，“栽下梧桐树，自有凤凰来”已成为共识。政府部门的工作重心和更多行政资源从事前审批转向了事中事后监管和提供公共服务，市场在资源配置中的决定性作用更好发挥，政府职能错位、越位、缺位问题得到了有效破解。

三、推进《条例》贯彻实施的主要经验

（一）国务院有关部门结合职能集中力量抓专项改革。国务院有关部门从自身职能出发，积极推进本领域的专项改革，例如税务总局联合财政部、人社部等13个部门开展纳税缴费便利化改革。海关总署推进单证电子化管理、优化“单一窗口”建设等改革。市场监管总局持续推进商事制度改革。住房城乡建设部会同发展改革委、自然资源部等部门全面开展工程建设项目审批制度改革。有关部门的专项改革自上而下、统一部署，既有改革目标也有路线图，指导性、操作性强，从地方反馈情况来看，改革成效明显。

（二）加强组织领导统筹抓好《条例》贯彻实施。各地对贯彻实施《条例》高度重视，多数地方成立由党委或政府主要负责同志任组长的领导小组，组建工作班子，地方人大、政协全面参与，形成了领导小组统筹协调、牵头单位分领域负责、各相关单位紧密配合的工作推进机制。不少地方对照《条例》要求，抓紧立法，出台地方性优化营商环境条例，制定年度工作计划，细化推进目标和改革重点。多数地方还建立了监督考核机制，综合运用督查或绩效考核等工作方法，确保《条例》不折不扣落到实处。

（三）坚持目标导向和问题导向相结合。东部一些城市主动对标世界银行营商环境评估标准，自我加压，不断将营商环境建设向更高水平推进。中西部和东北地区一些城市主动对标国内先进城市，学习借鉴先进经验，结合本地实际着力开展便利化改革。调研的多数城市都在积极推进政务服务热线优化整合，开设专线、微信公众号、网络专栏，开展政务服务“好差评”，畅通市场主体反映和投诉问题的渠道，及时帮助市场主体解决各类问题。

（四）注重改革加强制度创新。一些城市采用“审批局”模式，整合各部门审批职能实现“一枚印章管审批”。很多城市在落实好“证照分离”改革的基础上，积极探索“一业一证”、“证照联办”、“一企一证”等改革新模式，进一步破解“准入不准营”难题。有的城市将多部门多事项集成打包，形成“一件事”场景清单，持续深化“一件事一次办”改革。一些城市建立“红黄灯”审批预警机制，推进审批事项动态管理，建立审批台账，实时跟踪审批进展，强化后台督办。

（五）注重创新推动数字技术应用。各地大力推进政务服务事项全程网办，实施“一网通办”、“掌上就办”等服务，部分地区线上办结率超过90%。不少地方积极利用大数据、人工智能等数字技术，建立智能识别、信息推送、在线反馈等政策落实机制，变“企业找政策”为“政策找企业”。一些地方开展风险预警与智慧监管，例如打造智慧港口，实现商品远程检验和智能通关。有些城市按照“无条件归集、有条件使用”原则，推动跨地区、跨部门、跨层级数据共享，实现了部分事项省内通办。

（六）加强监管确保“放得开又管得住”。各地坚持放管结合、并重推进，在将政府管不了也管不好的事交给市场和社会的同时，建立全过程、全链条的事中事后监管体系，严守质量和安全底线。一些城市将“双随机、一公开”监管与信用监管等深度融合，积极探索基于社会信用水平、风险分级分类的差异化监管模式，对高风险市场主体加大抽查比例，提高了监管精准度和有效性，努力做到对守法者“无事不扰”，对违法者“利剑高悬”。许多地方统筹制定联合抽查计划，实现“进一次门、查多项事”，由各部门“单打独斗”转变为“协同监管”。一些地方依托“互联网+监管”系统开展综合监管等工作，实现全程留痕可追溯。不少地方既严格规范执法行为，加大公开公示力度，又对轻微违规行为免除行政处罚。

尽管《条例》的贯彻落实取得了巨大成绩，但也要看到一些地方仍然存在贯彻落实不全面、不平衡的问题。《条例》涉及面广、内涵丰富，更好地落实《条例》还需要各地区各部门进一步细化任务、明确责任、久久为功。各地区各部门需要进一步提升对贯彻实施《条例》的认识，把营造公平竞争市场环境和提升法治化水平作为重点，不断完善统筹机制、提升信息共享水平、增强监管能力，推进营商环境区域平衡发展，进一步推动《条例》全面贯彻实施。