对青海省西宁市城中村消防治理之浅见

慧聪消防网讯威盾杯2014年(第七届)消防行业品牌盛会现场实录

城中村是20世纪90年代我国城市化发展过程中出现的另类社区，通常没有统一的规划和管理，人口密度大，外来人员相对集中，违法建设、违章建筑和私搭乱建严重，治安管理混乱、基础设施不配套、游离于城市管理之外，存在严重火灾隐患。我查阅相关知识书籍，深入城中村进行三查六熟悉工作，探索改善城中村消防安全现状的有效途径，为西宁市城中村改造提供必要的消防治理政策和实践准备。

一、城中村基本概况

（一）城中村定义

1、狭义上的城中村，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市村庄”。

2、广义上的城中村，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。从地域角度上讲，它属于城市的范畴。从社会性质的角度上说，仍保留了传统农村的因素，具有城市与农村的双重特征。

（二）城中村特征

1、土地特征城中村土地属于集体所有制土地，以农村居民宅基地为主、其他建设用地为辅，农用土地不断减少以至消失。

2、建筑特征城中村建筑物以村民家庭住宅楼为主，缺乏统一规划，建筑密度、建筑高度和容积率较高，违章建筑和私搭乱建多，城市基础配套设施缺乏，缺少必要的城市公共供水、供电、供气、通信、医疗、交通、环保等设施。

3、人口特征城中村的本地居民职业结构与生存方式亦城亦乡，人口职业构成复杂，外来人口居多，本地居民和外来人口形成相互隔离的二元社会，相互之间为房东和房客关系，社会管理难度大。

4、经济特征城中村要的经济来源是房屋出租收入、集体经济分红以及小规模的商业、餐饮业、娱乐业，外来人口以居住为主，部分在本村从事商业经营活动，房屋租赁及其衍生经济成为城中村主要经济模式。城中村是以本地居民出租房屋获得经济来源、外地户籍居民承租房屋获得临时住所、兼有内部服务型经济为主的城乡过渡型社区。

二、城中村消防乱象

（一）致灾因素大量存在。由于城中村居住人口较多，随之而来的小旅馆、小网吧、小浴池、小饭店、小美容美发厅、小加工厂、小作坊、小液化气罐换装点也大量存在，由于这些小场所本身所在建筑物安全条件较差、管理无序，以致大量致灾因素存在，稍不注意就会引发火灾；而且这些小场所大部分都是生产、经营、住宿集于一体的“三合一”场所，大多毗邻居住建筑，容易引发亡人火灾。

（二）消防基础设施薄弱。绝大部分城中村建设发展都缺乏科学统一的规划，新建、改建、扩建工程都未经城市建设主管部门审批，无消防水源、无消防车通道、无必要的灭火器材，无专兼职应急救援队伍,消防基础设施薄弱，一旦发生火灾无法在第一时间有效处置，容易造成较大的人员伤亡和财产损失。

（三）防火间距严重不足。受经济利益的驱动，大多村民占用公共空间违章乱建，不顾及与周边建筑物的距离和对公共安全环境的影响，以致楼与楼、屋与屋之间距离狭窄而无应有的防火间距；加之城中村内管理较为混乱，违章用火用电用气、私拉乱接电线等现象严重，本身就是火灾高发区，在防火间距严重不足的情况下一旦发生火灾，蔓延扩散迅速，极易造成火烧连营的局面。

（四）消防违法违章行为普遍存在。由于消防规划和职能部门管理缺失,城中村内违法建筑比例相当大,绝大多数场所均未办理消防审批手续，建筑消防设施几近空白。耐火极限不足、疏散楼梯不够、通道堵塞、出口锁闭、防盗网比比皆是，严重违防火规范要求。

（五）人员居住高度密集。由于城市改造和房价上涨等因素，近几年大量流动人口涌入城中村，以致目前城中村居住人口陡增；加之城中村出租屋价格相对较低，聚集大量外来务工人员和低收入家庭，往往一栋小楼内聚住几十人；由于建筑物本身疏散通道狭窄，安全出口少，发生火灾后，容易造成人员恐慌、拥挤、踩踏而导致群死群伤事故。

（六）人员消防安全素质差。由于城中村内居住人员复杂，外来务工人员居多，大多文化水平相对较低，消防安全意识非常淡薄，有的连火警电话都不知道，何况一些基本的防火、灭火、逃生常识，以致一旦发生火灾后不懂得如何自防自救，容易造成人员伤亡和重大财产损失。

（七）电气类火灾事故频发。特别是近两年在城中村发生的几起亡人火灾都是因为电气线路短路引发的。一方面城中村内公共基础设施管理不规范，常年运行缺少维护，居民住宅电气线路老化、耐火等级低，加之人口多、小加工厂多，生活、生产超负荷用电，容易引发电气火灾；另一方面，城中村租住户普遍适用电瓶车充电，电线私拉乱接、充电不规范极易引发充电瓶或插座电线短路从而造成火灾。

三、城中村消防危害

（一）亡人火灾事故多发大量严重火灾隐患存在的城中村，致灾因素无处不在，火灾发生频率呈逐年增加趋势。加之居住人员复杂密集，可燃物多，消防设施匮乏，通道狭小，疏散困难，特别是深夜发生火灾，火势蔓延迅速，人员允许逃生时间和途径有限，极易造成群死群伤事故。

（二）影响消防技术标准落实城中村中的多数建筑和业态，大多处于监管缺失和无序状态，建筑设计防火规范、技术标准、管理规定、操作规程等硬性规定均遭舍弃和变通执行，有的甚至了无踪影。

（三）挑战消防法律法规执行和工商、税务、城建、工商、文化等职能部门一样，由于城中村大量违法违章行为的存在和积重难返，法不责众的定势思维，行政执法在此日益苍白无力、举步维艰，消防执法亦是难有作为。

四、城中村消防治理

（一）治理组织

1、消防工作实行村（居）民委员会负责制。村（居）民委员会主任是辖区的消防安全责任人，对辖区的消防工作负总责，村（居）民治安保卫委员会主任是辖区的消防安全管理人，具体负责辖区消防工作的落实。消防安全责任人和消防安全管理人应向辖区公安派出所备案。

2、各村成立由村（居）民委员会主任、治安保卫委员会成员、村民组长组成的村消防工作领导小组，并在治安保卫委员会设立消防工作办公室，具体开展自查、互查、督查，负责消防巡查、宣传和扑救等工作。

3、村（居）民委员会应当建立村（居）民自防、联防和互助组织，每个村都要建成由巡防队员组成的人数不少于10人的志愿或者义务消防队，有条件的乡镇办、城中村要依托消防巡逻车建立多种形式应急救援队伍。

（二）治理制度

1、检查巡查制度。村消防工作领导小组每周对本村组织一次消防安全检查，村志愿消防队每日对村民楼院、家庭进行防火提示、消防巡查，并填写巡查记录。

2、督促整改制度。检查中，对发现的火灾隐患能当场改正的督促立即整改，不能当场改正的责令限期整改。每次检查，应做好记录，参加检查人员签字。

3、隐患报告制度。对检查发现的火灾隐患限期不能整改完毕或拒不整改的，应及时报告当地人民政府和辖区派出所。

4、宣传教育制度。应加强对居住人员检查消除火灾隐患、扑救初起火灾、组织疏散逃生和宣传教育等基本消防知识能力的教育，每月组织一次消防宣传活动和一次灭火疏散演练。

5、联席会议制度。每月召开一次消防工作联席会议，分析辖区消防安全工作形势，研究解决辖区消防工作问题。

6、应急处置制度。熟悉辖区的道路、水源、消防设施及单位内部情况，建立应急救援处置预案，并适时组织演练。

7、隐患举报制度。设立专项奖励资金，鼓励群众正当的隐患举报，对群众举报的火灾隐患和消防违法违章行为及时进行检查和报告。

8、督导奖惩制度。将消防工作落实情况纳入全年工作考评之中，并按照相关规定实施奖惩。

（三）治理职责

1、城中村消防安全综合整治工作坚持“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的工作原则。

2、政府要对本行政区域内城中村消防安全工作进行统一部署，成立专门机构，落实专项资金，开展专项整治，认真组织有关部门实施，督促各乡镇办落实工作责任。

3、乡镇、办事处、社区要加大消防队伍和基础设施建设资金投入，督促城中村落实消防安全工作各项措施，定期深入各城中村开展消防安全检查、排查、指导和宣传。

4、公安机关消防机构要加大对城中村各类场所和消防违法行为的监督及查处力度，对未经消防安全检查或者经消防安全检查不合格擅自营业的，依法责令停产停业；对存在火灾隐患的责令立即改正并依法查处；对不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施；对存在的重大火灾隐患，提请当地公安机关报当地人民政府采取措施，督促整改。

5、公安派出所要对辖区内城中村村（居）民委员会定期开展消防安全检查和宣传教育，做到底数清、情况明；对发现的火灾隐患，应当责令依法改正或移交公安机关消防机构查处。

6、教育、农业、文化、卫生等部门和单位要对城中村内相关行业、场所组织消防安全专项检查，及时排查和督查整改火灾隐患。政府其他各职能部门要按照各自法定职责开展城中村消防安全整治工作。

7、各联防、巡防、保安机构要按照职责分工和权限，开展城中村防火巡查、消防宣传、扑救初起火灾、应急救援等工作。

（四）治理重点

1、小旅馆、小网吧、小洗浴、小美容、小商铺、小饭店、小幼儿园（午托）、小医院（诊所）、小生产加工企业等“九小”场所。

2、住宿、经营、储存为一体的“三合一”、“二合一”场所。

3、出租房屋（包括社会单位在“城中村”、城乡结合部租赁的员工集体宿舍）。

4、城中村、城乡接合部普遍存在的耐火等级低、安全出口和疏散通道、防火间距、消防车通道不符合国家标准要求，消防水源缺乏等问题。

5、在建筑物周围搭建临时建（构）筑物，占用防火间距或消防车通道，影响人员逃生和灭火救援的。

6、单位、场所消防设施、器材、消防安全标志、电气线路等配置、设置不符合消防技术规范要求的。

（五）治理内容

1、属于公众聚集场所且应当纳入消防监督检查范围的“九小”场所是否依法取得消防安全检查合格证。

2、消防安全责任制是否落实，是否按照规定配备消防设施和器材，出租房屋的出租人、转租人和承租人的消防安全责任是否明确，是否将消防安全纳入治安责任保证书内容。

3、消防安全制度是否建立，消防安全标牌管理是否落实，是否存在违章用火、用电、用气，存放易燃易爆危险品，堵塞消防疏散通道、锁闭安全出口等火灾隐患。

4、“九小”场所、出租房屋是否存在经营、仓储、住宿“三合一”或“二合一”问题，有无违规留宿人员现象。

5、是否存在私搭乱建、占道经营、堵塞消防车通道等影响灭火救援行动的问题。

6、场所从业人员是否接受过消防安全教育培训，是否会报告火警、掌握初起火灾扑救和火场逃生自救基本技能、熟悉逃生路线和引导人员疏散的程序。

（六）治理措施

1、对属于公众聚集场所且应当纳入消防监督检查范围的“九小”场所，未经消防安全检查或者经消防安全检查不合格擅自营业的，责令停产停业。

2、对存在经营、仓储、住宿“三合一”或“二合一”的，限期搬出住宿人员；搬出确有困难的，要设置独立式火灾探测报警器，在住宿与经营部分之间设置防火门等防火分隔物；商业店铺留宿人员超过2人的，一律予以清理。

3、对在门窗上设置金属栅栏和防盗网等影响逃生和灭火救援障碍物的，责令立即拆除；拒不拆除的，一律强制拆除。

4、对旅馆、网吧、洗浴等公众聚集场所营业期间堵塞疏散通道、锁闭安全出口的，责令立即改正并依法处罚；拒不改正的，对直接负责的经营管理人员依法予以拘留。

5、对在人员密集场所内违法使用明火的，依法进行处罚；情节严重的，依法予以拘留。

6、对在人员密集场所内违法使用、储存易燃易爆危险品的，依法予以拘留。

7、对“城中村”、城乡结合部非法生产、经营的液化气充装点、化工加工点、小炼油化工厂等易燃易爆场所，责令停产停业，并对相关责任人员予以拘留。

8、“城中村”、城乡结合部占道经营、堵塞消防车通道的，要责令立即改正；存在重大火灾隐患的，当地公安机关要提请政府挂牌督办，限期整改。

城中村的消防问题，最终必须通过城中村改造才能彻底消除。当前，由于城中村建设发展和监督管理的长期性、复杂性，其消防安全隐患整治也涉及多个方面、多个部门，必须在当地政府的统一领导下，组织国土、规划、城建、城管、公安、安监、消防等部门按照法定职责发挥职能作用，加大对违章建筑的查处力度和消防安全的监管力度，实施综合治理，最大限度地降低火灾风险和火灾损失，才能保持城中村火灾形势的平稳。