原新疆总队副参谋长李东：防火人员的权与责

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自序：

《战训干部》发出来，点击量数万，因为真实。

但是，我也收到一条警告，某省高配副军的退休少将如梗在喉的在朋友群内说，“所谈不符合事实，我们的战训工作根本没有那么不堪等等云云……”

我将此截图发到群里，以求证消防某些高管的脑电波，为什么与基层不在一个频道上？有人说：食利阶层和失利阶层，肉食者和草民，看到的东西本来就不同。有人说：屁股决定脑袋。有人说：眼睛向上面看的人，当然不关注下面！

退休少将的说法，不由让我想到一段历史故事。

晋恵帝司马衷时期，发生饥荒，百姓没有粮食吃，挖草根，食观音土，许多百姓因此活活饿死。消息迅速上报，高高在上的司马衷听完奏报后，大为不解。提出一个自认为切实可行的解决方案，百姓没饭吃，可以去吃肉嘛！

站在自以为是的高处时，一览众山小，蝼蚁的生存，何足挂齿。

就消防工作而言，难干的并不是灭火，而是防火工作。

一栋楼，就是烧成了底座，也可以总结出惊人的战果，如果不信，可以去翻翻这几年出的战例集，教训永远都是报警晚、装备差、车辆少、供水远、通信乱。如果有一天，我们把教训写的满满的，经验写的少少的，战果写的小小的，说明我们开始把职业当事业了。

消防队水带一卷，走了，剩下的工作交给防火部门。查原因、追责任，小火尚可，重、特大火灾消防监督员要承担法律责任，消防部队虽是现役，但接受地方检察院的质询和调查。而这时候，军人身份保护不了自己，插手防火监督的领导顾着自保。

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2001年4月21日，中华人民共和国国务院令第302号公布，302号令的名称是，《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》。这个“令”的关键词是“行政责任追究”，但事实上，国务院事故调查组所调查的事故涉及火灾均有消防监督人员承担刑事责任。

例如：2013年6月3日，6时6分，吉林德惠市米沙子镇宝源丰禽业公司发生火灾，该事故造成121人死亡，77人受伤。事故原因为液氨泄漏爆炸。

这起事故的定性：由于企业违章冒险作业造成重大亡人事故。

此事故对国家公务人员的定性：执法监管部门和地方政府不认真履行监管职责。

检察机关以玩忽职守犯罪对11名国家公职人员追究了刑事责任。其中涉案消防监督员6人，追究责任的原因：事故单位未经消防设计施工审核，违法建设不制止、不处罚，对厂房装修用材不符合标准等重大安全隐患没有进行检查，没有把这个单位列为重点防火单位，对该厂曾经发生的火灾事故没有组织勘查、鉴定，没有对整改情况进行检查和评估消防等级，未对该单位进行消防安全培训和逃生演练，对该单位灭火器不全等问题不纠正、不处罚，放任违法作业。

从字面看，这个工程根本没有通过消防审核，也就是说消防部门并没认可这个单位的生产行为，所以也不可能列入重点单位，而且乡、镇一级也没有公安消防机构，属地管辖权属于派出所。被追责的消防监督员有可能根本不知道有这么个厂子在非法生产。但法律注重的是证据，检察院的取证是没有人情可言的。

这也是让全国很多防火人员想不通的，因为火灾隐患是动态的。

如果我们对消防监督员进行无罪推理将会如何？

比如在德惠的案例中，火灾是由于泄漏爆炸引起，这与厂房装修用材、是不是重点单位、灭火器全不全没有因果关系。消防安全培训和逃生演练这是单位安全责任人的事，也似乎与消防监督员无关。

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未经消防设计施工审核，违法建设这个问题在十八大之前，各地大搞形象工程、地标工程、政绩工程建设，似乎司空见惯，一任地方官员要招商引资，为加速建设进度，边设计、边施工、边生产的“三边工程”在每个省区都是正常的事。这类能给地方带来GDP的工程，消防部门就是查处了，也会不了了之，这是当年现状，这种现状的存在，是由于消防部队体制造成的。

那么消防部队的体制与其它执法单位有什么不同？消防部队是兵役制，其人员经费是由国家下拨的。而其装备、车辆、营房、办公等等所需经费是由驻地人民政府列入财政予以保障的。从这个保障方式上来说，由于东、西部发展的不平衡，也就造成消防部队装备质量和生活保障上的巨大差距。在中、西部的消防部队，上至总队、下至大队，各级主官的中心任务是争取业务经费。没有钱就不能保障车辆装备的更新和运行。“要钱”就会受制于驻地与财政相关各级地方官员，下至科员、上至地、市行政官员。地方引进的能提高GDP指数的企业，来自各方面的行政压力自然也由当地官员协调予以解决。所以这就造成了“三边”工程，停不了、罚不了、封不了、关不了，也就造成了消防执法实践中权大于法的事实存在。

这些先天不足的隐患，当发生重、特大灾害事故时，就会变成呈堂供证出现在检察官的公诉材料里。这种事件发案的概率小，执法中监督员会存在侥幸心理。但事件的发生，对从事防火的监督员来说，触动极大，如果没有一个好的领导支持严格执法，监督员就如同坐在炸药包上，不知什么时候就会身败名裂，这是近年来，大量年轻防火干部不愿在部队工作转业到地方工作的原因之一。

对经商或企业来说，消防手续太难办，难不是消防人员刁难造成的，是相关不合理的规定造成的，办理消防设计审核、验收所需的材料涉及城建、规划、设计等众多部门，所需材料太难办齐，因为难办，我们的各类审核案卷中存在假材料成为必然，这又为责任追究埋下了隐患。

为什么会造成这种现状？全国各地在城镇化进程中出现了很多法律边界理不清的问题，比如：城中村、开发区、集体土地上的自建房、小产权房，这些建筑没有规划手续，而规划手续是消防审核、验收的前置条件，其本意为建筑的合法性负责。但建设超前，规划滞后，造成这些建筑有可能是市场、超市、医院、仓库、歌舞厅，办不了审核验收手续，变成了违法建筑，而这些建筑原本是当地官员同意或默许的，在行政压力下，防火监督人员只能使用监督检查程序，为可能引发重、特大火灾事故的追责埋下了先天隐患。

在办理“消防设计审核”所需提供的10项必备的资料中与消防有关的只有第10条，消防设计文件，而前9条都是在为规划、设计、施工等单位把关，消防审核成为了卡脖子部门，施工期有限，在商业利益的驱动下，自然造成了“先上车，后补票”的事实存在。

在“建设工程消防验收”所需提供的14个材料中与消防有关的只有第12条自动消防设施调试报告。其它13条与消防安全基本无关。人员密集场所的装修、审核、开业前检查等手续更是繁杂，这些繁杂的本与消防无关的手续，造成了消防部门事难办。也造成消防部门与社会单位的矛盾。换句话说，企业就是安装了世界最先进的自动灭火设施，但你缺少建设部门发的“施工许可证”或者“规划手续”等等，与消防安全根本无关的证明、执业资质也不可能办出消防手续，防火人员无形中在为他人做挡箭牌，为其它监管机构守门，而承担了巨大的法律责任。关上正规渠道的门，自然为个别防火干部的腐败打开了一扇窗。

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那么，谁赋予消防这些特殊权力，以至于让防火人员必须承担本不该承担的火灾事故责任。

机制，目前我们运行的这套从消防部门角度上来说是保证建筑合法性的机制，从办事单位角度来说，就是“狗拿耗子，多管闲事”的机制。

这种机制的形成，从管理层面上看，是我们从计划经济向市场经济过渡的进程中改革不彻底的残留物，这种残留物从某种角度上看，是“官本位”的思想在起作用，揽权，又不放权。以至分不清，我们管理的目标是什么，是管人还是管物。这导致我们在重点单位确定上，标准放在了好管的、能管的、管了能给个体带来利益的单位，而真正需要管理的不去管，懒得管，没人管。火灾事故频发的九小场所，属派出所权限，但民警的工作太繁杂，造成根本无人管，无人问，这类地方大多数是弱势群体集中，易造成了群死群伤事故。如若发生事故，本该由社区或居委会承担的责任由也消防监督员来承担。

从火灾和亡人的比例上看，中国的数据远远低于发达国家，虽然这些数据有一定水分，但从总体分析上看，在防火人员的疲于奔命的努力下，这已很难得。从另一方面来说，造成数据不真实原因，是评价指标体系不健全和不合理形成的，评价体系的不合理，自然造成防火工作的被动。

比如，控制火灾亡人，火灾起数，追究火灾责任，从国家层面来说是方向性的问题，而在操作层面，成为弄虚作假的理由。从管理学角度上说，有效的管理是分层级的，通俗点就是，管好牧羊人比管好一只羊更重要。而目前我们计划经济时代的模式依旧在运行，在消防管理上一竿子插到底，管了我们不该管的事，自然承担我们不该承担的责任

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国家在高速发展，公开、公证、公平的执法氛围已形成，公安现役部队的改革已列出了时间表，这种机制是否有可能改变。

改革的目的就是打破这种思维的固化，利益的固化，阶层的固化，激活团队的活力。

国家成立应急管理部后，这些问题也许就可以迎刃而解。我们可以作一个推测，例如：目前由消防部门承担的建筑审核可能交由住建部门或市场中介去承担相关责任，走市场化管理模式，使其责、权、利对称。

全国每年的重大交通事故要比火灾事故多，那为什么追责不可能去追究交警的责任，不会追究车辆制造商的责任，不会追究公路交通部门的责任，重大的群体性事件不会追究治安部门的责任，就执法权来说，只有行业区别，没有本质区别。

因为，消防安全管理中存在即是裁判员又是运动员的现状。

比如：开个餐厅，手续消防大队办的，监管也是消防大队，出事了肯定先查消防大队的相关人员。但是交警就不存在这个问题，车辆上路的相关手续是车管部门发的，交警只是监管和处理交通事故，出了恶性交通事故与交警当然无关。这一对比，结论就出来了：改革，最终目的是职能单一化，职业专业化。

消防体制改革还将解决上报数据的真实性问题。例如：目前，火灾亡人和损失的数据，不管同比也好，环比也好，都有水分。现行的机制下，亡人、火灾损失每年要下指标，与监督员工作成绩相挂钩，一起火灾现场有亡人，多数情况下要推到安全生产亡人，不列入火灾亡人。现在安监与消防都属于应急部了，亡人数据也就不可能分头报，更不可能存在隐瞒和相互扯皮。而火灾损失，也会由专业部门去评估，与消防无关。

消防体制改革，分解权力目的是提升为民服务实力。而下放权力，则是加强社会单位责任心的有效手段，从某种意义上，可以理解为防、消分离。但这种分离只是结束目前消防安全管理实践中，不合理的管理方式。并不是将消防一分为二。

今后的防火检查一定会加大力度，但会限制执法权限，出现的重大火灾隐患，由防火检查人员提交应急部门强制执行整改，防火部门不再参与关、停、罚的一条龙式的程序，这也是发达国家普遍运行的模式。

社会面的防火检查，牵扯了各级消防领导层80%以上的精力。在灭火和救援工作成为应急部的独立司局后，可以使各级消防管理者摆脱承担社会责任的范畴，一门心思的做好救援工作，提高救援效率。

“同志们，抓紧再开三个会，推进会，调度会，誓师大会，一定要采取高压态势，鼓足干劲，采取一切执法手段，对所有社会隐患单位采取关停，查封……”

上面这段话，是防火人员常听到的发言，这类言论本身就是以权力干扰法律的提法。那么消防改制后，还会不会有这种提法。笔者认为不会有了，因为消防工作本身就是地方事权，河南烧了一个养老院，与其它省并无关系。应急管理执行的是省级垂管，中国太大，各省有各省的应急管理重点，一把戒尺责打各省的作法，随着消防改革，必将成为往事。

以往的消防工作，让人觉得很牛，很重要，从应急管理角度上来说，消防安全只是众多公共安全管理中的一点。只是这些年消防官员夜郎自大的认为消防工作是天下第一要务，超级重要，动辄要提请政府做好什么什么，要推动政府完成什么什么。这让政府办公室都烦死了，消防发文比政府发文都频。

消防改制后，应急部门将在政府统一安排下，做好本地各项安全工作，消防，灭好火、能救灾就行了。

十几年前以盈利为目地的远程监控技术，这两年换成“智慧消防”重新出道，其本质是软件开发商绑架消防机构，推广软件赚取运维费，各地搞的五花八门，格局太低，垃圾数据根本形成不了大数据。只有把系统的管理理念改变成服务理念，智慧消防才不被社会单位排斥和抵触。数据的价值需要最大化。阿里巴巴集团已发布全面进军物联网行业，随着消防体制改革，智慧消防将成为智慧城市的一部分，无偿服务于民众。

消防改革，比职业化更重要的关键词是专业化。

改革就是破茧成蝶，吐故纳新，只有这样，新时代以生命至上为宗旨的救援队伍才可能专业化。

（本文经授权转载，作者：原新疆总队副参谋长李东，首次发表于2018-04-16）