浅析火灾事故认定行为的可诉性

慧聪消防网讯 长久以来，火灾事故认定一直是公安机关消防机构的重要职责之一。1984年颁布施行的《消防条例》就规定了“各级消防监督机构负责组织调查火灾原因”。2008年修订后的《消防法》，在总结以往工作经验的基础上，进一步明确规定“公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。”但是，公安机关消防机构依法、依职权作出的火灾事故认定行为，是否具有可诉性，也就是如果火灾事故当事人不服公安机关消防机构作出的火灾事故认定，能否以作出认定的公安机关消防机构为被告，向人民法院提起行政诉讼，则是行政法学理论界一直以来探讨的焦点问题之一，同时也导致了实践中不同法院作出的不同判例存在。本文拟从火灾事故认定行为的性质入手，结合行政法学基础理论和火灾事故调查认定实践，对火灾事故认定行为的可诉性进行进一步分析和论证。

一、火灾事故认定行为的性质分析

火灾事故认定行为的法律性质，决定了其是否具有可诉性。关于火灾事故认定行为的定性，目前主要有以下三种学说：

一是具体行政行为说。所谓具体行政行为，是指国家行政机关依法行使行政权力，就特定事项对特定的行政相对人作出的有关其权利义务的单方行政职权行为。具体行政行为具有法定性、特定性、单方性、外部性和职权性的特点。持此观点的人士认为，公安机关消防机构作为法律授权的行政机关（或内设机构），依据法定的程序、权限（公安部部门规章《火灾事故调查规定》），针对特定的火灾事故的原因与后果之间的因果关系作出具体而明确的认定，对火灾事故当事人的权利和义务直接产生了影响，因此属于具体行政行为。

二是行政事实行为说。所谓行政事实行为，是指行政主体在实施行政管理、履行服务职能的过程中作出的，不以设定、变更或消灭行政法律关系为直接目的的行政行为。与具体行政行为说相比较，行政事实行为说认为火灾事故认定行为并没有对火灾当事人的权利义务产生直接影响。其法律基础在于《消防法》第五十一条第三款“公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”既然火灾事故认定书是处理火灾事故的证据，那么火灾事故认定行为也就不具有直接设定、变更或消灭当事人权利、义务的法律效力。

三是行政确认行为说。这种学说其实仅是一种法学理论上的定性，在火灾事故认定是否具有可诉性这一命题上不具有指导实践的意义。行政确认行为本身就是一种类型化的具体行政行为，是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。行政确认的内容是事实和法律关系，确认的主要形式是确定、认可、证明、登记或鉴定。行政确认说认为，火灾事故认定行为是一种表现为技术性鉴定结论的行政确认行为，而确认行为是直接影响到火灾当事人的权利和义务的。

笔者认同第二种观点，即火灾事故认定行为，其性质属于行政事实行为。主要原因有二：其一，火灾事故认定行为之所以不是行政确认行为，主要在于“认定”二字。公安部《火灾事故调查规定》第二十九条，“公安机关消防机构应当根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况，及时作出起火原因的认定。”也就是说，火灾事故认定是火灾事故调查人员基于现场勘验、调查询问和检验鉴定结论作出的科学合理的推断。这种推断具有主观性，不能认为是对事实的确认，也当然不是对法律关系的确认。其二，火灾事故认定行为之所以不是具体行政行为，主要在于认定行为本身并不具有行政法上的确定力和拘束力。也就是说，认定行为并不具备行政法上的强制力，不会对当事人的权利义务产生直接影响。当然，火灾事故认定行为的结论，对当事人是否承担民事、行政甚至刑事责任必然产生重要的影响。但这并不能得出只要产生实际影响的行为都必然属于具体行政行为的结论。火灾事故认定是公安机关消防机构履行法定职责，依据法定程序和权限作出的行政行为，但它不以设定、变更或者消灭火灾事故当事人的权利义务为目的，其性质属于典型的行政事实行为。

二、火灾事故认定行为的可诉性分析

司法实践中，对火灾事故认定行为是否具有可诉性，各地各级人民法院之间也存在着不同的认识和裁判。2002年3月江苏省常州市天宁区人民法院在常州市骏汇工艺品有限公司诉常州市公安局消防支队要求撤销火灾原因认定一案判决书中认定，公安机关消防机构作出火灾原因的认定，具有严格的地域性和职权专属性，是一种具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。2015年9月安徽省宣城市中级人民法院在慈溪市飞乐阀门有限公司诉泾县公安消防大队火灾事故认定二审裁定书中认定，火灾事故认定只是公安机关消防机构借助一定的科学方法和手段，经过勘验调查得出的客观结论，其本身不设定当事人的权利义务，未对火灾当事人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。两地两级法院对火灾事故认定行为是否具有可诉性的观点泾渭分明。笔者认为，火灾事故认定行为具有当然的可诉性，具体理由和分析如下：

其一，火灾事故认定行为的性质决定了其具有可诉性。其实，无论是从具体行政行为说、行政事实行为说，还是行政确认行为说的角度分析，火灾事故认定行为都必然具有可诉性。具体行政行为说和行政确认行为说自不必说。在2014年《行政诉讼法》修订前，对火灾事故认定行为具有可诉性持否定态度的人士，也正是从否定火灾事故认定行为的具体行政行为性质出发，否定其具有可诉性的。这里我们重点分析行政事实行为说。笔者承认，在2014年《行政诉讼法》修订前，将行政事实行为纳入司法审查范围，缺乏充分的法律依据。但是，修订后的《行政诉讼法》弥补了这一漏洞。《行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，也就是说，行政诉讼的受案范围，并不仅限于以往规定的具体行政行为。只要公民、法人认为行政机关作出的行政行为侵犯了其合法权益，无论是行政事实行为，还是行政法律行为，均有权提起行政诉讼。具体到火灾事故认定行为，其行为本身虽然不直接调整火灾事故当事人的权利义务，但因其必然对火灾事故当事人的民事、行政甚至刑事责任的承担产生实质性的影响，将其纳入司法审查范围，完全兼具合理性与合法性。

其二，火灾事故认定行为并非法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。部分火灾事故认定行为可诉性的否定论者认为，公安部《火灾事故调查规定》对火灾事故认定复核行为作出的一系列规定，符合《行政诉讼法》第十三条第一款第（四）项关于终局行政决定行为的规定，由此导致了其不具有可诉性。笔者认为，这是对法律条文的一种误读。《行政诉讼法》确实规定了人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼，但是，这里的“法律”，仅限于全国人大及其常委会制定、通过的法律性质文件，而不包括行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等法律性质的规范性文件。比如省级政府的自然资源权属复议决定，《行政复议法》第三十条第二款规定了其为最终裁决；又如《出入境管理法》第六十四条规定了公安机关作出的外国人出入境行政强制措施复议决定为最终决定。上述两项最终裁决和决定，也因法律的规定而不具有可诉性。但《消防法》并未将火灾事故认定复核行为规定为最终裁定或决定。公安部《火灾事故调查规定》也并未规定火灾事故认定复核行为的最终裁定或决定性质。也就是说，火灾当事人申请火灾事故认定复核，并非法定的、唯一的救济途径。基于公安部关于火灾事故认定复核行为的规定排除火灾事故认定行为的可诉性，理由并不充分。

其三，火灾事故认定行为不属于技术鉴定，其结论也不属于鉴定意见或结论。对于鉴定意见或结论，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》明确指出，“被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。”这一规定，其实明确否定了火灾事故认定行为属于技术鉴定。理由有三：首先，技术鉴定是依申请的行为，具有被动性。而火灾事故认定是公安机关消防机构的法定职权，是依职权的行为，具有主动性。其次，技术鉴定工作主体具有多元性。当事人既可以向甲鉴定机构提出鉴定申请，也可以向乙鉴定机构提出鉴定申请。甲、乙依申请作出的鉴定行为均合法有效。但火灾事故认定行为具有显著的地域性和排他性特点。乙县公安机关消防机构无权对甲县的火灾作出认定。技术鉴定可以由有资质的个人作出，但公安机关消防机构的工作人员无权以个人名义出具《火灾事故认定书》。第三，公安部《火灾原因认定暂行规则》规定了公安机关消防机构认定火灾原因应当在按照法定程序进行现场勘验、调查询问和必要的检验、鉴定后进行。因此，不能以火灾事故认定行为属于技术鉴定为理由，排除其具有可诉性。

其四、火灾事故认定结论的证据属性决定了认定行为必然要纳入司法审查范围。部分火灾事故认定行为可诉性的否定论者提出，《消防法》关于火灾事故认定结论“作为处理火灾事故的证据”的规定，与《道路交通安全法》第七十三条，“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据”表述一致。而全国人大常委会法工委《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（立法解释性质的法律文件，法工办复字〔2005〕1号）也明确指出，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。既然交通事故认定作为一种责任认定都不纳入司法审查范围，那么，仅对火灾原因作出认定的火灾事故认定行为也不应具有可诉性。对于上述观点，笔者认为，即使《消防法》将火灾事故认定结论界定为证据，也不能排除火灾事故认定行为的可诉性。一是证据本身就应当受到司法审查。对火灾事故认定结论证据效力的审查，必然要审查其作为证据的合法性，即认定行为是否违反法定程序和权限，以及证据的客观真实性，即认定行为是否歪曲事实，违背逻辑，故意做出错误认定。二是全国人大常委会的意见已经因为法律的修改而与现行法律相抵触。况且并无任何立法或司法解释排除火灾事故认定行为的可诉性。三是从实践的角度出发，作为民事案件证据的火灾事故认定结论，因为专门性和技术性特点，很难在具体案件中被推翻。如果认定行为不可诉，实际上加重了因火灾引发的民事案件中不服火灾事故认定一方当事人的举证责任。再加上火灾现场具有时效性和不可复原的特点，仅由当事人一方来承担否定火灾事故认定结论的责任，将会导致形式上的公平和实质上的不公平，严重影响司法的公信力。

最后，将火灾事故认定行为纳入司法审查范围，既有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，又有利于规范公安机关消防机构的行政执法行为。部分火灾事故认定行为可诉性的否定论者认为，如果火灾事故认定行为可以采取行政诉讼的方式救济，而其结论在具体案件诉讼过程中又作为证据接受审查，将导致同一行为受到法院的双重审查，可能造成不同的审查结果，同时导致诉讼程序的冲突和诉讼资源的浪费。笔者认为，第一，行政诉讼和证据审查并不矛盾。对火灾事故认定行为的行政诉讼，审查的是行为的合法性；对火灾事故认定结论的证据审查，审查的是证据能否证明案件事实，可否作为定案依据的问题。第二，将火灾事故认定行为纳入司法审查范围，有利于司法和行政资源的合理运用。否定火灾事故认定行为的可诉性，将会导致火灾事故当事人仅剩复核一种救济途径可寻。由上级行政机关对下级行政机关的行为进行判断，其公信力远低于司法机关的审查，也在实践中引发了大量的信访案件产生。这显然是对司法和行政资源的双重浪费。第三，如果火灾事故认定行为只能由上级公安机关消防机构进行复核，不能向上级公安机关、人民政府提起行政复议，又不能纳入司法审查范围，在实质上侵害了火灾事故当事人合法表达诉求的权力，可能严重影响当事人的合法权益。第四，从司法权对行政权的监督角度出发，讲火灾事故认定行为纳入司法审查范围，有利于保障公安机关消防机构火灾事故认定行为的公开、公正和公平，从而促进公安机关消防机构依法行政，以进一步实现对公民、法人和其他组织合法权益的保护。

本文作者：刘维，大连市公安消防局法制科科长，具有多年消防工作实践经验和法学理论水平。