国家工商总局广告司司长张国华解读《互联网广告管理暂行办法》

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7月8日下午三点，国家工商总局广告司司长张国华做客人民网《强国访谈》，从官方角度解答了当日出台的《互联网广告管理暂行办法》有哪些新规定。

以下为访谈全文：

问：国家工商行政管理总局7月8日发布了《互联网广告管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。请您介绍一下《互联网广告管理暂行办法》出台的背景。

嘉宾张国华

互联网广告的出台是与互联网行业的发展是紧密相关的，我们最早的广告法是1995年开始实施的，那个时候还没有互联网广告这种形式的广告，所以那部法律里面，对互联网广告只字未提。后来出现了互联网广告这种形式之后，由于互联网技术发展得非常快，广告的形态也在不断地演化。工商总局从2011年就开始研究针对互联网广告的管理办法，对互联网广告的认知也在随着互联网广告的发展变化而不断发展。2015年新《广告法》颁布实施后，第四十四条明确规定：“利用互联网从事广告活动，适用本法的各项规定”，为互联网广告的立法立规工作提供了更有力的法律支撑。工商总局在通过多种形式征求了互联网企业、业内专家、地方工商、市场监管机构、消费者代表的意见基础上，形成《暂行办法》征求意见稿，于2015年7月1日至31日通过国务院法制办和总局网站向社会公开了征求意见稿，同时征求了中央、国务院有关部门和行业组织的意见。结合公开征集来的意见建议，又多次组织了由业界、法学专家、行业协会、基层富有执法办案经验的工商干部、消费者代表等多个层次广泛参与的座谈和调研，数易其稿。在《暂行办法》规章起草工作中，我们始终注重把握从实际出发、开门立法、科学立法的原则，坚持从互联网和互联网广告行业的实际情况出发，突出互联网广告特点，坚持问题导向，突出可操作性，立足于准确认识和把握互联网广告与传统广告的“同与不同”，着重解决基层监管执法中迫切需要解决的问题，处理好《广告法》与互联网广告的衔接问题，厘清各参与主体之间的义务、责任分担，一手抓互联网广告市场环境规范，一手促互联网广告行业及互联网业健康发展。

之所以制定《互联网广告管理暂行办法办法》，一是为了跟上目前广告业态的发展变化形势，因为现在互联网广告的经营额已经超过或者即将超过传统广告的经营额的总和。互联网广告已经越来越多的渗透到人民的生活当中。另一方面，互联网广告当中的违法现象也屡屡发生，急需一部规范互联网广告的管理办法。在这种情况下，在前几年工作的基础上，在逐渐成熟比较完善的基础上，今天终于把它颁布。但是，大家注意到，我们这个办法叫暂行办法，也就是说，这种业态可能还会发展，还会变化。随着它的发展变化，将来还有可能新的条款、新的规制要不断完善，所以叫做是暂行办法。

问：根据《暂行办法》，都有哪些活动属于互联网广告活动？

嘉宾张国华

根据《暂行办法》的规定，通过网站、网页、互联网应用程序等互联网媒介，以文字、图片、音频、视频或者其他形式，直接或者间接推销商品或者服务的商业广告服务都属于互联网广告的范畴。具体讲有这么五类：（一）推销商品或者服务的含有链接的文字、图片或者视频等形式的广告；有的时候展现是一个推销商品服务文字或者图片，或者视频，但是你点开之后，它是链接到一个目标网站，其目的是为了推销商品或者服务。这种形式是互联网广告。（二）推销商品或者服务的电子邮件广告；有的时候进入邮箱后有很多邮件广告，根据《消费者权益保护法》、《广告法》的规定，不经本人同意是不能发送的。（三）推销商品或者服务的付费搜索广告；比如说像搜索服务平台中的付费搜索、电子商务平台当中垂直搜索的付费搜索广告，是以推销商品或者服务为目的的，通过一些方法改变了自然搜索的排名或者位置，这属于付费搜索广告。（四）推销商品或者服务的商业性展示中的广告，比如说我们打开一个商品的网页之后，有很多商业展示性的广告，这种形态比较明显。但这里面法律、法规和规章规定经营者应当向消费者提供的信息的展示，这些信息要遵照法律、法规和规章的规定。因为消费者有知情权，对产品的材质、成份、功效等法律、法规和规章规定应当向消费者提供的这些商品或者服务的客观说明，这类信息和广告是有区别的。（五）其他通过互联网媒介推销商品或者服务的商业广告。

问：《广告法》规定了大众传播媒介发布的广告应当显著标注“广告”，可是我们在互联网上看到的有些广告还没有标明，《暂行办法》对此有规定吗？

嘉宾张国华

《广告法》里面明确规定大众传播媒介发布的广告应当对广告明显标注“广告”两字。现在在传统媒体的广告里面基本上做到了。但是，在互联网上，情况不一，有的叫商业推广，有的标了广告。这次《暂行办法》里明确规定，凡是互联网上发布的广告，都要标注“广告”两字。也就是说，从9月1日开始，再发布的互联网广告应当具有可识别性，显著标明“广告”这两个字，使消费者能够辨明其为广告。如果不标注的话，就和《广告法》和本办法的规定不一致，要承担一定的法律责任了。[15:30]

问：9月1日后就会发生很多的改变？

嘉宾张国华

是的。9月1日以后，大家可能再上网，对于广告的这种识别会更清楚了，它对后面标注的文字要清楚，另外它的颜色或者字体也会有一些变化，也会有区别。

问：在互联网广告活动中，谁是互联网广告发布者？

嘉宾张国华

《暂行办法》第十一条规定：“为广告主或者广告经营者推送或者展示互联网广告，并能够核对广告内容、决定广告发布的自然人、法人或者其他组织，是该互联网广告的广告发布者。”这个话把它解释一下，你对发布有决定权。这个决定权，说的是你不但能决定是否发布广告，还有时间、有可能对要发布的广告内容进行核对，是互联网的广告发布者。例如，对于视频网站上视频播放前所插播的广告，视频网站对广告的发布并且对内容核对都有这种掌控权的，这样的就是互联网广告的广告发布者。还有一些现象，比如说像一些大V，粉丝比较多的，他在自己的群里、在自己的社交媒体上发广告，他对这种广告是否发布也是具有掌控能力的，他们应当尽到广告发布者的义务，核对自己所发布的广告内容。

问：大V在微博上转发一个广告帖，他也算广告的发布者吗？如果是的话，就应该承担广告违法的责任吗？

嘉宾张国华

是的。大V应该对自己发布的广告尽到广告发布者义务。

问：在《暂行办法》没有出台之前，对于这样的现象规定是一个空白吗？

嘉宾张国华

也不能完全说是空白，因为互联网广告的形态和传统的广告有很多的不同。有些地带比较模糊，也不一定是空白。这次《暂行办法》都希望能够尽量清晰地厘清各方参与主体的权利与义务。

问：《广告法》第四十五条规定了互联网信息服务提供者的义务，《暂行办法》中有规定吗？

嘉宾张国华

互联网信息服务提供者，这也是一个专业名词。在互联网广告活动中，谁是互联网信息提供者呢？比如说，我是一个电子商务平台，我给大家提供了很多电商展位的位置。你在我的电商平台开设网店，之后在自己的网点内部做的互联网广告，我这个电子商务平台是互联网信息服务提供者。再比如说，微信公众号在自己的公众号里面发布了一个广告，微信平台为公众号提供了信息服务；又比如，微博用户用自己的微博账户发布了一条互联网广告，微博平台并没有参与到这个广告活动中去，而只是为微博用户提供了信息服务。上述这些情形中，没有参与广告活动的这些电子商务平台、微信平台、微博平台，是为互联网广告提供了信息服务的互联网信息服务提供者。互联网信息服务提供者，它和广告主、广告发布者、广告经营者有明显的不同。《广告法》考虑到平台对其平台上的违法广告应当负有合理的注意义务，所以规定了当互联网信息服务提供者明知或者应知有其他人利用其信息发布平台发布违法广告时，应当予以制止。《暂行办法》对这一规定进行了重申。比如监管部门告知你这个广告涉嫌非法、违法的，你有责任去删除，去把它关闭，去把它断开链接，这是你应该尽的责任，负有明知和应知时予以制止的义务。

问：我注意到，《暂行办法》规定了一种程序化购买经营模式，这是一种互联网广告特有的经营模式吗？您能为我们解释一下吗？

嘉宾张国华

“程序化购买”是互联网广告特有的一种经营模式，俗称“广告联盟”。在互联网广告领域，由于存在大量的中小型广告主和中小网站、中小应用软件的广告位置提供者，他们本身的议价能力很弱，又没有专门的广告经营和审核人员，因此出现了一些从事程序化购买广告经营模式的经营者。这些经营者包括：整合广告主需求，为广告主提供发布服务广告需求方平台；整合媒介方资源，为媒介所有者或者管理者提供程序化的广告分配和筛选媒介方平台；以及提供数据交换、分析匹配、交易结算等服务广告信息交换平台。程序化购买经营模式，连接了广告主与众多中小网站和应用程序，既为广告主提供了多样化的广告展示资源和更精准的广告投放效果，又为没有广告经营能力的中小网站提供了流量变现的机会，但也使其内部法律关系变得复杂。《暂行办法》第十三条、第十四条、第十五条规定了程序化购买广告的相关主体及各自的义务，规定程序化购买经营模式中的广告需求方平台，应当履行对互联网广告发布者或者经营者的义务，必须清晰标明广告来源。而其他参与到程序化购买经营模式里的经营者，承担普通的查验合同相对方主体信息、明知或者应知广告违法时予以制止的义务。

问：我注意到《暂行办法》对互联网广告违法行为的管辖权，在《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（国家工商行政管理总局令第28号）的基础上做了进一步明晰和细化，请问这样规定的考虑是什么？

嘉宾张国华

《暂行办法》第十八条结合互联网广告的特征和互联网广告业发展的新趋势，对互联网广告违法行为的管辖权进行了规定：一是以广告发布者所在地管辖为主。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（国家工商行政管理总局令第28号）中确定的广告发布者所在地管辖的原则为基础，《暂行办法》第十八条规定了“对互联网广告违法行为实施行政处罚，由广告发布者所在地工商行政管理部门管辖。广告发布者所在地工商行政管理部门管辖异地广告主、广告经营者有困难的，可以将广告主、广告经营者的违法情况移交广告主、广告经营者所在地工商行政管理部门处理。”二是以广告主所在地、广告经营者所在地管辖为辅。考虑到互联网广告发布链条长、广告资源碎片化、广告精准投放带来的不同浏览者同一时间在同一网站上看到的是完全不同的广告等特征，规定：“广告主所在地、广告经营者所在地工商行政管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖。”三是广告主自行发布广告的，由广告主所在地管辖。在互联网广告中，有海量的互联网广告是由广告主在自设网站或者其拥有合法使用权的互联网媒介上自行发布的，这一部分广告出现违法，由互联网广告的广告主所在地管辖。这样规定的主要考虑是：发现违法线索或者接投诉、举报后，由广告主或者广告经营者所在地管辖，有利于更快断开违法广告链接，形成“一处违法被查，全网清扫干净”的高效监管局面，更具可操作性。