上海大火烧出22条地方新规 总包分包需备案

慧聪消防网讯“连续呼吁了很多年，上海终于对政府部门越权审批、监理缺位、施工企业法定代表人的安全责任不落实等建筑市场的顽疾作出具体规定。”1月25日，上海市政协常委、上海市建纬律师事务所主任朱树英律师告诉笔者。

据悉，国务院正在制定的《建筑市场管理条例》已六易其稿，并受到中央纪委牵头的中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组的重视，业内人士希望新规能够以上海为鉴，在全国范围内创新监管制度。

上海22条地方新规

1月11日，上海市出台《关于进一步规范本市建筑市场加强建设工程质量安全管理的若干意见》，意见共22条。

“每一条意见都是围绕着上海大火暴露的问题而来。”朱树英说。在这22条新规中，十个方面的建筑市场顽疾得到了政府的重视，堪称建筑市场管理的十大亮点。

一是严格了工程建设审批程序。上海大火案中教师公寓的外墙改建按照物权法规定，应由全体业主共同表决通过，发包人本应是大楼全体业主或者是得到授权的业主委员会。令人不可思议的是：本案装修工程实际上的发包人却是上海市静安区建设交通委员会，政府主管部门越权发包、越权审批，因此静安区建交委主任高伟忠等3人因涉嫌滥用职权罪等被刑事拘留。

朱树英说：“其实，很多地方的政府主管部门都存在着滥用行政权力的问题，新规强调完善审批流程，严格审批程序。”

二是明确了安全风险评估制度，要求质量安全重大问题，要在工程可研报告中有专门分析，并提出方案，预留费用。这一条此前没有任何规定。

三是招投标的条件中新增加规定，要求“安全防护、文明施工措施费、监理费不作为评标条件。对施工招标中涉及质量安全关键岗位的注册建造师列为评标条件”。

四是总包和分包合同都要进行备案，政府要建立总包、分包单位和劳务单位数据库。朱树英说：“这一条也是新增加的。以前政府有关部门抱怨人手不够，部门没这个能力。但若不知道分包单位是谁，怎能知道是否存在违法分包？这条规定非常重要。”

五是关注到了建筑材料的质量管理。要求加强监测管理，对生产和提供不合格以及假冒伪劣建筑材料的，要列入“黑名单”，但是新规对于易燃材料没有特殊的管理。

六是对监理问题作出创新规定。要求取消监理费用竞标，政府投资项目监理费实行国库直拨，监理单位要提高现场控制能力。

朱树英告诉笔者：“监理依法应是能够独立承担工程质量安全监管责任的第三方，但是现实中，由于监理费的确定和支付受委托人制约，监管也往往受业主掣肘；又由于选择监理单位的招投标，监理费用被压得很低，费用不但达不到国家规定的标准，还往往被拖欠，导致监理单位人手不够，甚至连工资都不够发。监理费的招标确定制约了监理作用的发挥，有的事故中建设单位明明没有施工许可证，但是监理单位就是不敢监督。监理费的性质类似于工程安全措施费，本应像清单计价规范规定的属于不可竞争的费用，监理单位的招投标竞争内容不应针对费用，而是应当竞争监理单位的责任和能力。”

七是加强施工现场监控能力。要求工程监理对于施工现场中的各类违法违规行为要及时发现、及时制止。

八是强调了建筑企业法定代表人是企业安全生产第一责任人。“这一点法律有原则规定，但是没有具体制度，法定代表人的责任也一直没有落实，相关制度也就形同虚设。”朱树英说。

九是规定了施工作业人员的用工管理。要求加强建设工程施工作业人员的职业技能和安全培训，建立多层次培训体系，逐步实现关键岗位技术工人经培训持证上岗。尤其是针对大火引起的直接原因是使用了无上岗证书的电焊工，规定要求在市区两级财政安排的教育费中应当单独列支施工作业人员培训教育经费。

十是要求建立建制独立的质量安全监督机构。朱树英说：“目前履行监管职责的只是建设主管部门下设的一个处室，不是独立的部门。新规注意到监管部门的责任，强调要建立一个建制独立的部门，这是明显的进步。”

六份提案针对大火教训

今年上海两会，朱树英将参政议政的焦点集中在建筑领域，他所提交的6份提案都与吸取上海大火教训有关。

他告诉笔者，上海静安区建交委发生事故后不得不面对赔偿责任是严重的教训。政府部门应该借此开展物权法、侵权责任法等新的法律的培训和教育，政府重大决策前听取律师的意见也应该真正落到实处。

尽管政府已颁布、实施了22条新规，但他认为仍然不够。“施工现场安全以防为主的长效管理机制要落到实处，政府部门应承担有效的过程监管责任。”据悉，此前他曾就建筑施工管理先后提过8个提案、41条整改建议，当时承办部门虽基本都采纳，但并未切实采取有效措施。

朱树英认为：“政府部门仅采用备案制审核施工安全是不够的，应该加强过程监管，随时发现问题，随时整改，建立有效监管已刻不容缓。”

今年的提案中，他建议引入第三方加强监管和检查，充分发挥监理单位和保险机构的市场监管作用。主管部门应该从招投标开始，就明确监理加强对施工企业的转包和违法分包的监督、检查责任，并要求监理把检查及处理结果报主管部门。

此外，监理费不能由建设单位直接支付给监理单位，建议通过监理协会监控，应建立、完善第三方平台。

据悉，由于建筑法的修订迟迟不能出台，国务院正在加紧制定《建筑市场管理条例》，目前该条例已六易其稿。朱树英希望条例借鉴上海大火教训，吸纳上海22条新规的经验，建立我国建筑市场的有效监管制度。

应该确立“高压线”

与朱树英律师的观点相同，北京市金台律师事务所合伙人朱建岳律师表示，政府部门重审批轻现场检查要不得。上海建筑市场22条新规有四条谈到了政府的监管责任，但是建筑市场门槛低，竞争激烈，一个报价出来总有更低的价格，政府应该确立“高压线”，撞线就不能在圈里混了。

另外，新规加强了监理现场控制的责任，并加强了从业人员管理，要求持证上岗。“监理责任重大，缺少监理环节，不乱套才怪。从业人员监管不力也是建筑市场的顽疾，活急的时候，用人就是随便抓，这种游击队安全意识很差。”朱建岳说，“但是，上海新规以及正在制定的新条例能否根本扭转建筑市场乱局，有待观察。因为与法律规定相比，更重要的是法律的执行力。”

比如在北京，安全防护费、监理费等都规定必须单独列支，但是实际执行中往往走了调。业主与施工企业签个补充协议，将这部分费用很容易找补回去。北京明令不能压缩工期，但是有的在招投标之前就私下列明压缩工期的条件，不答应就中不了标，北京有的工期能被压缩一半以上。

“建筑市场的法律规定已经相当繁杂，根除顽疾关键是强化法律的执行力。”朱建岳说。