历史文化条例出台 古建筑保护任重道远

【慧聪消防网】一部磨合了16年之久的《历史文化名城名镇名村保护条例》终于出台了，对于从事文化遗产保护工作的人来说，不啻是一件值得庆贺的事情。虽然拖了许久才呼唤出了这部国家法规，虽属亡羊补牢，但我们仍然有理由相信这部法规的问世，将会进一步规范我国历史文化名城、名镇和名村的保护行为，遵循科学规划，严格保护的原则，最终为维护好，利用好名城、名镇和名村这一特殊的遗产资源提供可靠而坚实的法律保障。

一、历史回溯

1992年夏季，国家文物主管部门和城乡环境建设保护部门开始组织有关工作人员着手《历史文化名城保护条例》草案的起草论证工作。一干人马聚集在辽宁省绥中市的一个水下文物考古工作站，逐条讨论这部行政法规草案的相关内容，尽管条件十分艰苦，但参与此项工作的全体人员即使挥汗如雨，却仍然乐此不疲，因为一种职业的感悟和对事业的执著，促使大家夜以继日地工作。到了1993年的10月，条例草案被正式提交到在湖北襄樊市召开的全国历史文化名城工作会议上讨论修改。然而遗憾的是，由于种种原因，这部法规草案一直断断续续、反反复复地处在研究修改阶段。而在这一时期，历史文化名城的保护管理已成为社会公众日益关注的热点。针对名城文化内涵和文化性质的部分严重缺损，面对旧城改造过程中原有历史建筑格局的部分毁坏，大量失去历史信息的新城建筑已无法满足社会对历史文化名城的认知和满足。社会有识之士和专家学者不断呼吁，抓紧立法，以从根本上治理名城保护中的各种认识顽疾。但是，由于缺乏与政府管理者和决策者进行有效对话的机制，条例草案一直如同腹中胎儿等待瓜熟蒂落的那一天。

国际文化遗产保护组织一直认为：国际冲突、地区冲突、大型工程和旅游活动仍然是当今社会对世界文化遗产和自然遗产的主要威胁。对我国历史文化名城、名镇和名村的保护状况而言，后两项的威胁表现得尤为突出，主要是：

（一）城市发展与名城保护的关系不协调。城市发展追求现代化的目标，忽视了文化名城的体系结构和发展规律。一些城市提出建设国际化大都市的战略布局，追求鳞次栉比的高楼大厦，创造规模宏大的城市广场，修建宽阔明亮的柏油马路，名城的文化环境和传统空间特色遭到破坏，城市面貌千篇一律，不断吞噬着古老的城市传统文化。这种现象的产生，其主要原因之一，就在于城市建设的决策者决策的局限性和不完整性，往往在客观上造成了名城保护建设过程中经常出现建设性破坏的恶果。

（二）房地产开发活动对名城保护构成直接威胁。一些城市、乡镇的政府针对城市乡镇危旧房改造项目，在土地批租上实施了一系列优惠政策，使得以获取最大商业利润的开发商把目光盯在了城市旧城区这一黄金地带，而这一黄金地带往往都是城市历史文化最具特色，内涵最为丰富的地区。其结果是，许多文物和历史建筑遭到毁坏的命运成为必然。以1997年浙江省舟山市旧城改造的案子为例，大面积拆除定海古城历史传统建筑的决策遭到城区居民的强烈抵制，一些专家学者也上书国家有关部门，呼吁停止这一破坏行为，但时至今日，定海古城的完整历史风貌已无踪可寻。

（三）以发展旅游为名，在名城或风景名胜区盲目搞建设。在名城、名镇、名村的景区范围内大兴土木，修建人造景观的现象屡禁不止，对名城、名镇、名村环境风貌和相关文物造成新的破坏，也是近年来保护管理工作当中最为突出的问题。且不说这些工程还涉及中饱私囊的问题，新建工程对文化遗产内涵和景观造成的伤害就是一种直接的犯罪。以河南龙门石窟为例，虽然龙门石窟在2000年被世界遗产委员会评选为世界文化遗产，但洛阳市却为此付出了惨痛的代价。在申报遗产之前，其保护范围内已建成了大量的违法违章建筑，严重破坏了石窟的历史环境。为了确保申遗成功，洛阳市果断拆除了各类违法建筑18万平方米，为此也付出了不小的经济代价。

（四）法律的缺失造成名城、名镇、名村保护尴尬局面。在名城保护问题上，面对政府违法，法人违法，不尊重名城保护管理工作规律，不能正确处理经济建设与名城保护关系，不依法行政只凭长官意志行事的种种现象，名城管理缺乏更为强有力的法律支撑和政策保障。往往造成相关管理部门在既成事实的处理上于法无据，束手无策。文物保护和城市规划的相关法规不可能对名城、名镇、名村的管理作出更多细致规定，而仅靠名城（镇、村）的保护规划往往也不具备约束力，起不到规范管理的作用，名城管理过程中社会各方面应尽的职责和义务更无法通过规划来得到有效的调整。名城保护规划编制滞后严重，科学性、严肃性不够，所谓“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”就是这种尴尬局面的写照。

二、解读条例

早在1987年11月，国务院在发布的《关于进一步加强文物工作的通知》中（国发101号文件）就指出，文物的保护管理要纳入全国和各地区的城乡建设总体规划，要根据实际情况，分别确定为历史文化名城、各级文物保护单位和重点文物保护区，逐步形成一个反映中华民族光辉灿烂古代文化和光荣革命传统的文物史迹网。全国和各地区城乡建设规划的制定，都应当以此作为一项重要内容进行研究，在布局上作出合理安排。要根据各个历史文化名城的历史、艺术、科学价值的传统特点和在国民经济中的地位和作用，来确定它的城市性质、发展方向和规划原则。通知还指出，名城建设规划总的指导思想是：既要符合现代化生产、生活的要求，又要能保持其优秀历史文化传统的风貌。基本要求是：保留名城固有的、合理的总体布局，注意城市总体空间的协调，成片保留一些具有典型意义的地段、街区确定为重点文物保护区，划出一定范围的建设控制地带和禁建地带。通知强调，必须严格禁止在历史文化名城新建有严重污染或破坏城市风貌的工业项目，已有的企业要限期搬迁或转产。

到了2005年12月，国务院在发布的《关于加强文化遗产保护的通知》中再次提出：文化遗产是不可再生的珍贵资源。随着经济全球化趋势和现代化进程的加快，我国的文化生态正在发生巨大变化，文化遗产及其生存环境受到严重威胁。不少历史文化名城（街区、村镇）古建筑、古遗址及风景名胜区整体风貌遭到破坏，对此，通知要求进一步完善对名城（街区、村镇）的申报、评审工作。要求认真制订保护规划，切实保护好历史文化环境，把优秀乡土建筑等文化遗产作为城镇化发展战略的重要内容。要求相关重大的建设项目必须建立公示制度。有关部门要对名城（街区、村镇）的保护状况和规划实施进行跟踪监测。其布局、环境、历史风貌遭到严重破坏的，应当依法取消称号，追究有关人员的责任。

国务院这两个《通知》的法律意义并不亚于一部正式的国家行政法规。这两个文件提出了一系列关于历史文化名城、名镇、名村保护的基本原则，使有关部门进一步明确了立法思路，加快了对条例草案的研究步伐，强化了广泛征求有关部门和各地意见的力度，对原条例草案作出了比较大的修改。主要体现在几个方面：

（一）明确了整体保护的概念。笔者曾出席了国务院有关立法部门在北京的一个专家论证会，当时提供讨论的条例草案稿尚未对整体保护的概念有明确的表述。为此与会者一致表示，对名城、名镇、名村整体保护的法治观点必须在条例中得到进一步体现。虽然整体保护在现实工作中不等于保护整体，但整体保护的概念应当是贯穿于这个条例的一条主线。只有把整体保护的理念贯穿于名城、名镇、名村的审查批准、制订规划、实施保护之中，才能从根本上遏制对它们的连续不断的损害行为，从而真正维护名城、名镇、名村传统格局的真实性、完整性。这些意见现在看来完全被吸收到了条例当中去。条例的第三条完整地阐述了保护历史文化名城、名镇、名村的基本原则和保护要求，强调在继承和弘扬的基础上，处理好发展与保护的关系，为调整名城、名镇、名村保护管理工作中社会各方的关系作出了规范。

（二）确立了地方各级人民政府以及国家建设、文物部门在名城、名镇、名村保护管理事务上的主体地位，具有强烈的针对性和现实性。改革开放30年来，中国经济建设的迅猛发展和综合国力的明显提高，极大地推动文化遗产保护各个领域的进步与发展，也为历史文化名城、名镇、名村的保护打下了比较坚实的物质基础。历史文化名城、名镇、名村保护的每一点进步，都与经济的发展和社会的进步紧密相连。但是我们却不能忽视建设与保护这对矛盾存在的长期性。面对旧城改造，新农村建设等一系列战略发展态势和建设布局，在局部利益与整体利益，短期效应和长远打算的选择上，各级地方人民政府仍然是主要的决策者。鉴于城市发展与名城保护的不协调现象频频发生，名城古老环境风貌和城市原有建筑空间特色屡遭破坏等现象，条例特别规定，地方各级人民政府负责本行政区域历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作。保护不再只是部门的职责，名城、名镇、名村的保护出现问题，当地政府将负有不可推卸的责任。

条例在第五条还规定国家建设主管部门站在国家管理的层面，也要会同国家文物主管部门具体承担起保护和监督各地历史文化名城、名镇、名村工作的责任，这对进一步协调名城保护工作中建设与文物两家的工作关系，提高部门保护管理工作水平奠定了基础。经验告诉我们，在目前条件下，做好名城保护工作既要处理好发展与保护的关系，也要处理好传承与弘扬的关系，在整体保护的原则下，具体从点、线、面三个方面入手，才能合理分解职责和任务。两个部门既要共同遵循条例所确立的一系列事前会审制度，又要在各自专业范围内忠实履行职责，指导地方各级人民政府做好工作。

（三）制订了一系列关于名城、名镇、名村保护的新的管理制度。条例确立了名城、名镇、名村的申报与批准制度，要求名城的申报还必须在保护范围内有两个以上保护状况较好的历史街区。在名城、名镇、名村保护规划完成后，国家有关部门和地方各级人民政府要实施对规划执行的监督、检查，对保护的现状作出评估，因保护不力，使文化价值受到严重影响的，要由批准机关列入濒危名单向社会公布。

条例首次提出了在名城、名镇和名村控制人口数量的问题，要求在控制好人口的前提下，妥善解决这些地方的基础设施建设，以改善公众服务设施和居民的居住环境。这一规定为名城、名镇、名村文化资源的合理使用作出了新的规范，可以有效避免在旅游业持续发展的过程中对文化资源造成新的伤害。

条例提出“核心保护范围”的法律概念对贯彻实施条例具有重要意义，它可以帮助我们正确理解和实施关于整体保护的原则。针对一般保护区而言，核心保护范围是一条不可逾越的红线，也是整个名城保护工作的重点所在。法律给予核心保护范围以很高的法律地位，是因为文化名城、名镇、名村的文化价值及精粹一般都体现在核心保护范围之内，要准确执行这部条例，首先要在核心保护范围内做好文章。鉴于核心保护范围的重要性，条例规定应当区分不同情况，实行分类保护，同时设置了双重保护的屏障。一是禁止性规定。即不得在核心保护范围内进行新建和扩建的建设活动。二是前置性征求意见。规定在核心保护范围内新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施时，城建规划主管部门在核发许可证之前，应当征求同级文物主管部门的意见，否则即应视为违法。

（四）与文物保护法实现了较好的衔接。这次由国务院公布的条例中一个突出的亮点，是引入了文物保护法关于不可移动文物保护的基本制度，与文物保护法实现了较好的衔接。比如，在核心保护范围内要设置标志牌；对历史建筑要设置保护标志，建立档案；历史建筑所有权人以及当地政府对维护修缮历史建筑的权力与义务；公安消防部门对核心保护范围内消防设施建设规定的职责履行等等。这些制度的确立，对政府各有关部门正确实施保护措施，协调部门之间在保护管理名城、名镇、名村工作各方面的关系都十分重要。

我国已核准公布的国家级历史文化名城、名镇、名村都有自己鲜明的个性，而文化是创造这些鲜明个性的内核。文化支撑着故乡的风土人情，包含着潜在的经济发展效益。文化体现在现实中，就是那些保留下来的物质的、非物质的文化遗产，那些历史文物建筑和传统乡土建筑，以及那些蕴含其中的民俗民风。它们是各个城市、乡镇物化的历史，形象的诗篇，永恒的画卷和凝固的音乐。因此保护条例在名城、名镇、名村保护过程中涉及到的对历史建筑原址保护、迁移、异地保护、改变使用性质或结构等一系列问题上采取了非常谨慎的态度：一是任何单位或个人不得擅自损坏或者擅自迁移、拆除历史建筑；二是对历史建筑实施迁移异地保护或者拆除的，要由所在地城乡规划主管部门会同同级文物主管部门报省一级城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准；三是涉及文物保护的，应当执行文物保护法律、法规的规定。

三、展望未来

当前，我国由国务院核准的国家历史文化名城已达到109座，由有关部门核准的国家历史文化名镇、名村也有157个。这266个历史文化名城、名镇、名村承载了厚重的中国历史文化积淀，留下的是一笔丰厚的文化遗产。然而，纵观名城保护20多年来的工作历程，有成就，也有遗憾，而遗憾恐怕要胜于成就。曾几何时，老北京的四合院被成片拆除，襄樊老城区里的古城墙被夷为平地，水乡周庄险为一条穿镇旅游公路所破坏，泰山月观峰三分之一峰面因建索道被炸毁，遵义古城一条老街整体消失等等案例，使名城、名镇、名村的文化特色，传统街巷、空间轮廓、山形水系遭到毁灭性破坏。而一些名城保护规划的编制往往又忽略了对整体性保护的约束与规范，不能正确处理开发与保护的关系，新老“古董”并存，现代文明与历史文明错位发展，形成历史文化名城保护管理形势严峻的局面。

2007年的11月，中国城市科学研究会历史文化名城委员会在长沙召开第13次学术研讨会，会议还邀请了德国城市地区规划协会等部分国外专家学者与会一起为中国的历史文化名城保护管理把脉会诊。与会者认为，中国的历史文化名城保护已跨进一个新的发展阶段，名城保护要抓好物质文化遗产和非物质文化遗产的保护，做到形神兼备。名城的发展要处理好“古今中西”问题，在多元文化的撞击交融中，正确处理弘扬中国传统文化的理念，突出文化的主体性。应当说，这次会议的收获还是比较大的，因为参会者们也许体会到了某些历史文化街区（如河坊街）重修后带来的心痛。那些整齐划一的楼面，虽然仿照了明清时期的建筑风格，却在旅游商品的吆喝下，失去了原有的古老文化韵味。许多参会学者认为，保护和发展这对矛盾在古城问题上并非不可调和，苏州、扬州等历史文化名城，浙江兰溪诸葛村，皖南西递村等并没有在工业化、城市化的浪潮下毁于一旦。返老还童不是名城、名镇、名村的发展之道，延年益寿才会给它们带来新的发展希望。

2007年，国务院立法主管部门也在抓紧工作。他们曾先后在北京、江苏等地召开论证会，进一步听取有关专家学者对名城、名镇、名村保护条例的修改意见。一位长期从事文物考古工作的老专家出口便语惊四座，他评价当前名城的保护管理状况是：情况十分严重，基本面目全非。参与征求意见的专家学者以急迫的心情，负责任的态度对条例草案的修改提出了许多富有建设性的意见。而在此之前，一些地方比如广州市于1998年，浙江省于1999年，江苏省于2001年，上海市于2002年，湖南长沙市、四川阆中市、云南昆明市于2004年，北京市、天津市、河南省于2005年先后由省、市级人大常委会审议通过了本地的历史文化名城保护条例和历史风貌建筑保护条例等等。这些地方性法规的出台，基于宪法、城市规划法及文物保护法、风景名胜区管理条例所夯实的法治基础，认识到中国历史文化名城已经具有五千年的历史渊源，更景仰中国早期就形成的以规划营造城市的优秀传统，从而进一步深刻体会到马可·波罗等西方学者对中国在城市建设方面领先于世界的认识和礼赞，把时不我待，责任在身作为当代历史文化名城管理工作的动力，推动了这些地方的名城（镇、村）进入依法保护，依法管理，科学化管理，规范化管理的新阶段。

历史文化名城、名镇、名村的保护管理工作一直受到党和国家的高度重视，国家领导人多次在不同的场合强调要加强名城的保护工作。在1999年12月召开的全国城乡规划工作会议上，时任副总理的温家宝在讲话中指出：一个城市历史文化遗产的保存状况是城市文明的重要标志。在城市建设和发展中，必须正确处理现代化建设和历史文化保护的关系，尊重城市发展的历史，使城市的风貌随着岁月的流逝而更具内涵和底蕴。

2000年4月，全国人大常委会组成4个检查组对文物保护法的执行情况进行检查。彭珮云、何鲁丽、许嘉璐副委员长等领导分别对名城的保护管理工作进行了调研指导，在调研过程中曾经多次指出，必须坚决、迅速地制止在旧城改造中肆意破坏历史文化名城的违法行为，各级政府要统筹规划，妥善处理，既要努力解决居民的住房问题，又不能以牺牲祖国宝贵遗产为代价。

2003年9月，温家宝总理在文博界一位老同志的来信中对北京作为历史文化名城的保护管理工作作出重要批示：保护古都风貌和历史文化遗产，是首都建设的一件大事。各级领导必须提高认识，在工作中倾听社会各界的意见，严格执行城建规划，坚决依法办事，并自觉接受群众监督，不断改进工作。胡锦涛总书记对此也作出了重要批示：要注意保护历史文化遗产和古都风貌，关键在于狠抓落实，各有关方面都要大力支持。在历史文化遗产保护的关键时期，党和国家如此高度重视历史文化名城的保护管理工作，的确振奋人心，催人奋进。

历史文化名城名镇名村保护条例将于2008年7月1日起施行，由于法律保护的客体既有共同的保护目标，也有各自不同的地域文化特点，因此各个城（镇、村）市保护的主导思想也应区别情况，实事求是，立足现实，科学确定。比如浙江省金华市，具有2228年建制历史的城市文化遗产特别丰富，古子城历史文化区的格局基本完整，保持了历代延续的传统风貌。为此市委、市政府高度重视对古城的保护，坚持“辟新区、保旧城、多风貌、保子城、继文脉、保重点”的十八字方针，认真纠正以往城市建设中的失误和不足，在市财政的大力支持下，每年安排500万元经费用于历史文化区的项目整治，取得了明显效果。江苏省扬州市坚持古城整体保护、全面保护的思想，以科学的规划为统领，牢固树立了古城可持续保护的理念，以科学规划来整治“双东”文化历史街区，进一步明确了“护其貌、美其颜、扬其韵、铸其魂”的名城保护总体战略思路。云南省丽江大研镇在申报世界文化遗产成功后，特别注重的是在保持古城原生态风貌的前提下，强化古城的生态环境建设。丽江古城的管理者认识到，只有不断优化生态环境，古城所拥有的独特的文化资源才能获得健康、持续发展的基础。中国环境监测总站2005年的一份统计显示，在全国338个所监测城市中，丽江古城的空气质量、水资源质量均达到一级标准，古城景区环境名列“全国最令人向往的10个小城市”之首。

26年前的2月8日，国务院批转了国家基本建设委员会、国家文物事业管理局、国家城市建设总局《关于我国历史文化名城的请示》，请示申请国务院核准公布了北京、南京、西安、长沙、遵义、杭州、苏州等24个城市作为首批国家级历史文化名城，这一举措对于继承城市悠久的历史文化遗产、发扬光荣革命传统，进行爱国主义教育，建设社会主义精神文明，扩大中国的国际影响都有着积极而深远的意义。历史文化名城、名镇、名村作为中国众多优秀历史文化遗产的一部分，它们既相互依托，又相互印证，构成了独具特色的地域文化生态圈。认真实施名城、名镇、名村保护条例，对建设中国特色先进文化，发展繁荣城市传统文化，进一步增强民族凝聚力，深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会都将会起到重要的作用。

有法可依、有法必依、依法行政、依法执法，名城的保护应当不会再困难重重。建设管理部门、城乡规划部门、公安消防部门、文物管理部门和各级地方人民政府五位一体，形成合力，各司其职，各负其责，名城不名、名镇不名、名村不名的状况就会得到彻底改善。我们期待着，在各级地方人民政府和国家有关职能部门的高度重视下，在广大人民群众的鼎力支持下，我国历史文化名城、名镇、名村的保护管理工作将会继续迈向一个更加美好的未来。