新消防法法律责任追究亟需明确的问题

【慧聪消防网】[摘要]本文提出了新《消防法》在法律责任追究一章中有关条文规定的还不够明确和具体，建议通过制定行政法规或地方性法规给予进一步明确，给消防执法人员在法律适用时提供更准确的法律依据。

[关键词]新《消防法》；法律责任；法律适用

新修订的《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）已于5月1日起正式实施。新《消防法》的第六章“法律责任”一章共用15条明确规定了违反《消防法》规定的具体行为应承担的相应法律责任，对违反《消防法》规定的具体行为及应受何种处罚、处罚的对象、处罚的决定机关等都作了详细规定，与原《消防法》相比，在有关法律责任的规定上作出了较大修订，加大了消防行政处罚力度，调整了行政处罚的种类，进一步明确了行政处罚的主体，取消了部分消防行政处罚责令限期改正的前置条件，具体规定了消防行政处罚的罚款数额，规定了强制执行措施等等，进一步补充完善了消防行政处罚制度，为加强消防监督管理工作提供了更加有力的法律武器，对依法惩处危害消防安全的行为，维护公共安全，具有重要意义。

笔者通过近一段时间参加部消防局和省总队组织的各种有关新法的培训和参阅有关释义书籍的学习，发现新《消防法》在有关法律责任追究方面的部分条文的规定仍然不够具体，容易给执法者在法律适用时产生疑惑，亟需得到进一步明确，希望在即将出台的国务院关于《消防法》实施条例或我省制定的《消防法》实施办法等行政法规或地方性法规中得到明确。具体问题浅议如下：

一、关于“消防设施、器材、消防安全标志配置、设置不符合标准”和“人员密集场所使用不合格、国家明令淘汰的消防产品”两种消防违法行为的法律适用的选择问题新。

《消防法》的第60条第1款第1项规定：“单位存在消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款”；第65条第2款规定：“人员密集场所使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的，责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上五万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上二千元以下罚款；情节严重的，责令停产停业。”这两种消防违法行为按照公安部关于印发《消防安全违法行为名称规范》的通知（公通字[2009]11号）中规范的表述应分别为“消防设施、器材、消防安全标志配置、设置不符合标准”和“人员密集场所使用不合格、国家明令淘汰的消防产品逾期未改”，显然，《消防法》将这两种行为明确的区分为两种不同的消防违法行为，并且作了截然不同的两种处罚规定。虽然两者对单位的罚款额度及范围都是五千元以上五万元以下，但前者要求责令立即改正，并处罚款，后者要求以责令限期改正逾期未改作为前置条件；前者只罚单位，后者对直接负责的主管人员和其他直接责任人员实施“双罚”；前者只有罚款，后者情节严重的还可以被责令停产停业。孰轻孰重，难以比较，针对不同的当事人有不同的选择。问题是执法人员在实际执法过程中会遇到同一种违法现象到底该选择适用哪一种违法行为和处罚条款的问题。按照新《消防法》第七章《附则》中关于“消防设施”和“消防产品”的概念解释，它们所指的对象很多情况下会出现重合的现象，即“消防设施”中的许多部件应该都算“消防产品”的范畴，如自动灭火系统中的喷淋头、消防水泵、水泵接合器等。而“不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品”同时也多是“不符合国家标准、行业标准”的。现在假设当某酒店的喷淋系统所采用的喷头经查证是“不符合国家标准、行业标准”的“不合格消防产品”时，消防执法人员应该是适用第60条第1款第1项规定还是适用第65条第2款规定对该酒店进行查处，适用不同的条款，是否需要以限期改正作为前置条件、处罚的种类和罚款的额度都是完全不一样的。

如何适用，从目前配套规章和各种条文释义的书籍中笔者都没有找到有关说明。是否可以按照“特别法优于普通法”的法律适用原则将第65条规定的“人员密集场所”理解为“特别条款”优先适用，即只有在人员密集场所出现类似违法行为时适用该条款，其它非“人员密集场所”的普通单位应该适用第60条？如果按照同一种违法行为有不同的处罚规定时适用“从重”处罚原则，如前所述，且不论两个条款总的规定的处罚孰轻孰重，单就第65条要求以责令限期改正逾期未改作为处罚的前置条件，而第60条却可以直接处罚而言，如果适用第65条而不适用第60条，确有“从轻”之嫌，这是立法者在考虑当事人在不知情的情况下选用不合格消防产品的照顾性的立法本意的体现，但从考虑着重保护人员密集场所的公共消防安全的立法精神角度来看，似乎又不符合新《消防法》的立法精神，从新法增加了对严重威胁公共安全的危险部位或者场所采取临时查封措施的规定也可以看出。因此，如何适用确实让人疑惑。

二、对“不及时消除火灾隐患”的消防违法行为在新《消防法》中具体指何规定？

新《消防法》第60条第1款第7项规定了单位“对火灾隐患经公安机关消防机构通知后不及时采取措施消除的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款。”这种消防违法行为按照公安部《消防安全违法行为名称规范》中的规范的表述为“不及时消除火灾隐患”。让笔者疑惑的是本条款中所指的违法行为到底指的是哪些具体情形？在新《消防法》中具体指何规定？按照字面之意理解，本条所指的“不及时”是否即指单位存在火灾隐患经公安机关消防机构责令限期改正而逾期未改正？如果是应该限期改正的行为，《消防法》只有在第65条、66条和67条这几条中有所规定（具体指人员密集场所使用不合格、国家明令淘汰的消防产品逾期未改，电器产品、燃气用具的安装、使用不符合规定等6种消防违法行为），但是这几条却又同时规定了与第60条不同的相应的处罚种类和额度，不可能再适用第60条的处罚规定进行处罚。如果不是指这几条规定的限期改正的情形而是另有所指，相关规定又在哪里？另外，按照与新《消防法》配套的《消防监督检查规定》（公安部令第107号）第36条关于“火灾隐患”概念界定的规定，其第1款第1项所列的“影响人员安全疏散或者灭火救援行动，不能立即改正的”和第2项所列的“消防设施未保持完好有效，影响防火灭火功能的”的隐患应该与新《消防法》本条（即第60条）第1款第1项至第6项所列举的情形是相吻合的，而本条已规定属于责令立即改正的行为，并作了“处五千元以上五万元以下罚款”的规定，如果公安部门消防机构再对其责令限期改正，该单位逾期未改，消防部门对其逾期未改的行为适用本条再行处罚显然是重复处罚，既不符合行政处罚中的“一事不再罚”原则，也是一种逻辑上的矛盾。如此，本条款所指的“不及时消除火灾隐患”的消防违法行为的具体情形所指为何？消防执法人员在实际执法过程中如何适用？或是根本就无须用到？

三、关于适用《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定实施消防违法行为责任追究的执罚主体问题

新《消防法》第62条明确规定了违反有关消防技术标准和管理规定生产、储存、运输、销售、使用、销毁易燃易爆危险物品等6种消防违法行为适用《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）的有关规定进行处罚，具体是指按照《治安管理处罚法》的第30条、第25条和第50条的规定对以上5种消防违法行为分别作出了拘留、罚款或警告等不同种类和程度的处罚，这是因为这5种违法行为既是危害消防安全的行为，又是违反治安管理的行为，对这些违法行为的惩处在《治安管理处罚法》中已有规定，这次修订《消防法》作出此条规定，体现了法律之间的衔接和统一。问题是对这5种消防违法行为实施追究的执罚主体是谁？根据新《消防法》第七十条的规定：“本法规定的行政处罚，除本法另有规定的外，由公安机关消防机构决定；其中拘留处罚由县级以上公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定，”对本条规定的违法行为依法决定予以拘留处罚的执罚主体应该是县级以上公安机关，依法决定予以警告或者罚款处罚的执罚机关应该是公安机关消防机构，并且都是依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关程序规定进行处罚。问题是按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关条款规定，违法行为人在存在“谎报火警”、“阻碍消防车、消防艇执行任务”以及“阻碍公安机关机构的工作人员依法执行职务的”行为且当“情节严重的”情况下，是要对其实施拘留，并处警告或者罚款的，这样就会出现，对同一个违法行为、同一个案件同时存在两个不同的执罚机关，这在法律适用上并无不可，只是在实际执行过程中，对于案件的统一办理、案件存档等操作方面会存在一定的不便。为方便法律适用，建议立法者对这种“双重”执法主体的规定方面，在行政法规和地方性法规中能有进一步的明确和规定，便于执法人员在法律适用时更准确、更合理，一是明确规定有两个执罚主体，二是或者在法律适用时明确规定由一个执法机关统一办理。

四、对消防技术服务机构出具的“虚假文件”或“失实文件”实际执行过程中应如何区别判定？

新《消防法》在第六十九条中规定:“消防产品质量认证、消防设施检测等消防技术服务机构出具虚假文件的，责令改正，处五万元以上十万元以下罚款，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；情节严重的，由原许可机关依法责令停止执业或者吊销相应资质、资格。前款规定的机构出具失实文件，给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；造成重大损失的，由原许可机关依法责令停止执业或者吊销相应资质、资格。”这里在法律适用方面有两个方面的问题值得注意：一是消防技术服务机构出具“虚假文件”和“失实文件”受到处罚的结果是不一样的，第一款规定的是对出具“虚假文件”的处罚，第二款规定的是对出具“失实文件”的处罚，显然出具“虚假文件”比出具和“失实文件”的后果要严重的多，前者无论有无造成损失，只要有该种行为即受到罚款处罚，有违法所得的，并处没收违法所得，依法承担赔偿责任，情节严重的，还要由原许可机关依法责令停止执业或者吊销相应资质、资格，后者只有在给他人造成重大损失的情况下，由原许可机关依法责令停止执业或者吊销相应资质、资格，并且不会给予罚款处罚；二是实际执法过程种，如何对“虚假文件”和“失实文件”进行区别认定？这两种表述，单是从字面涵义理解似乎并没有什么区别，但法律却作了截然不同的两种处理，因此立法者的本意一定是对其区别对待的。按照由公安部消防局和全国人大常委会法工委刑罚室合著的《中华人民共和国消防法条文释义》一书种的解释：“出具虚假文件”主要是指消防技术服务机构故意提供与事实不符的相关证明文件，既包括出具伪造证明文件，也包括出具形式合法而内容虚假的文件；“出具失实文件”主要是指消防技术服务机构由于疏忽大意、严重不负责任等原因，导致所出具的文件在内容上存在不符合实际的错误，简单概括主要是“故意”和“过失”两种主观方面的差异，即前者违法行为是行为人故意造成的，后者是过失引起的，前者比后者要恶劣的多，两种不同的过错心态造成的结果理应受到不同的处罚。问题是当消防机构执法人员在对这两种违法行为实施处罚时主要认定的依据来源仍是消防技术服务机构出具的有关证明文件，从文件的形式上如何来推定违法行为人在制作该文件时的主观过错心态的差异是有一定难度的，能否在文件形式的客观要求上作出更本质的区别性的规定，以方便执法人员更好地进行认定，另外，这种学理解释毕竟在法律适用方面不能作为直接的法律依据，理应通过行政法规或者地方性法规给予更明确的规定。