5·12汶川地震推动中国救援体系大革新

【慧聪消防网】●防震减灾法实施对于属地管理原则的确立改变了指挥面貌，“不管你来的级别多大，现场指挥的即使是处长，军队的将军也要听从现场指挥官指挥”。

●在应急救援中，如果政府和军队力量是心脏与主动脉，民间组织是血库，协调性组织就是静脉，志愿者就是生命之血，一体联动生命机体才能平衡有力、长效运转。

汶川8级特大地震突发，震后15分钟，国务院抗震救灾指挥部迅速启动国家地震应急预案一级响应。

1个半小时后，温家宝总理飞赴四川重灾区统一指挥、协调救灾，国务院各部门地震应急响应，四川、甘肃、陕西三省灾区各级政府在30分钟内启动应急响应占93.3％。

这一应急反应，与2005年来全国地震系统逐步建立地震应急预案管理信息平台系统有关。

汶川地震后，中央对应急救援体系的改进更加重视。

2009年3月，由中国地震局牵头，会同民政部等有关部门正式着手修订《国家地震应急预案》提交给决策层，增加包括组织指挥体系完善和保障机制，应对特大自然灾害的应急处置措施和程序等，预计7月完成。

预案与预案之间将加强衔接

“比如在同一区域内每个预案都准备了水、帐篷，有的重要物资又都没有，这样就出现重复和遗漏”

中国地震局紧急救援司副司长尹光辉告诉南方周末记者，目前地震应急预案针对普通灾害，而对类似汶川地震的巨灾(死亡1000人以上、经济损失超过10亿美元以上)缺乏应急预案，需要补充举国处置机制，“预案中要充分考虑救援、医疗、卫生防疫、安置灾民等各部门工作协调机制”。

程序设计上，国务院抗震指挥部负责现场组织决策，中国地震局承担该指挥部办公室日常工作。一旦巨灾发生，中国地震局负责启动国务院抗震救灾指挥部，在最快时间内对灾情进行初评估，第一时间将信息上报国务院抗震救灾指挥部。

民政部救灾司处长张宇星告诉南方周末记者，修订也将进一步细化应急救灾资金、物资、装备、技术安排等，提高国家层面对重特大自然灾害的应急处置能力。

IBM中国研究院研究了自2005年《中国地震应急预案》正式颁布的各地几百份预案，发现它们缺乏整合协同规划，“比如在同一区域内每个预案都准备了水、帐篷，有的重要物资又都没有，这样就出现重复和遗漏”。

IBM中国研究院建议，建立智能预案信息系统，按照结构化模型描述预案，系统分析，同时预案要建立在准确的应急风险评估基础上，基于历史数据作分析，“各地基础数据，涉及气象、民政、地理、城市规划等各部门，需要通盘考虑。”孙伟博士说。

张宇星说，目前民政部正着手编制省、市、县、乡、村五级自然灾害救助应急预案框架指南，对预案要素、启动条件、响应级别和程序等内容着手规范，重点推进基层乡镇(街道)和行政村(社区)预案体系建设。

“各级各类预案之间的衔接细节，确实还需要深入研究。”尹光辉说。

突破信息孤岛，无线通讯、无人飞机和志愿者将援手

“当灾区道路不通时，使用无人飞机获取灾情信息。无人飞机现在加紧演练，可在三四百米低空持续飞行100公里”

“5·12”地震后，从汉旺镇到青龙乡，几乎所有公路全震没了，通讯中断，阻挡了灾情信息向外界快速发送，又缺乏应对山地巨灾屏障的空投力量。

甚至四川民政厅救灾处副处长林舸获取信息方式也回到原始状态，“自己驾车到地震局了解灾情，然后赶到都江堰，再到映秀”，他最大的遗憾是第一时间赶到重灾现场，却苦于没有有效通讯设备，未能第一时间上报。

中国科学院上海微系统与信息技术研究所研究员卜智勇，利用技术优势，在北川、青川等地搭建了若干个宽带无线网络，为搜救和信息传递提供了一些通道，解决重灾区成信息孤岛难题，“传统固定网络不适合应急，一定要无线”。

技术救灾日益重要。民政部救灾司张宇星告诉南方周末记者，在汶川地震中，民政部利用卫星影像数据，对灾区倒塌房屋、灾民安置、耕地损毁、道路交通、次生灾害情况进行实时监测，建立模型对灾情进行快速评估，掌握灾区整理受灾情况和损失规模，为抗灾救灾提供决策依据。

IBM中国研究院专家建议，卫星通信成本相对较高，能利用到卫星的人员很少，国家应发展应急无线通讯。

中国地震局紧急救援司黄建发司长告诉南方周末记者，地震局将跟一些企业合作，应用高科技成果提高救援效率，“当灾区道路不通时，使用无人飞机获取灾情信息，无人飞机灾时灾情获取已研制完毕，可投入使用，该机可在三四百米低空持续飞行100公里。另外，尝试通过监测手机的信号来定位幸存者的位置技术”。“没有信息，地震救援就失去了灵魂。”中国地震局应急搜救中心总工程师曲国胜说。

中国地震局中国地震应急搜救中心有一个信息保障组，24小时值班。在震后20分钟，他们通过数据模型、经验判断和搜索网络信息，将有关灾情上报给了国务院指挥中心。但这个信息报送网络仍要继续完善。

曲国胜建议，志愿者平时可多搜集一些建筑物结构、公共设施的结构类型、用途和照片等信息，“如果很不幸志愿者所在区域突发地震，可立即登陆我们的网站快递信息，地震局可以在后方迅速组织一个信息支持体系，服务各级政府和救援队”。

曲国胜说：“我们当时在现场找不到任何图纸，自己看后马上画。如果事先有志愿者提供区域分布图或建筑物结构图，可以估算废墟倒塌后幸存人员可能位置，会节省专业救援队大量时间。”

国家减灾中心灾害评估和应急部副主任吴建安说，政府各部门之间，乃至志愿者和政府救援人员之间，信息的沟通和共享非常重要，信息就是生命。

“专业队伍更专，基层队伍更广”

以地震专业救援队伍为龙头，公安、消防、解放军为骨干，武警、民兵预备役、志愿者组织协调行动的科学应急体系正在形成

汶川地震，总计95支专业救援队各显其能。

国家救援队震后8小时到达灾区，创国内救援新纪录。接总理指示，国家救援队40人小分队，被直升机空投到映秀，攻坚克难，救的都是深埋人员，最长的一次救援进行了27个小时。

曲国胜总工程师分析，越后到达的救援队，救出人数越少；对灾区越熟悉的救援队，救出人数越多，如成都消防，解救被困人员共900人。

新实施的防震减灾法强化了紧急救援队伍建设，“国务院和省级人民政府应当按照一队多用、专职与兼职相结合原则，建立地震灾害紧急救援队伍”。

据悉，国家救援队将由目前的222人扩编到500人，国家拟投入1个亿加强其搜寻、营救、通信、现场指挥仪、声像信息快速传递装备。

目前，26支省级专业救援队除云南、甘肃外，都依托消防特警力量组建，中国地震局紧急救援司黄建发司长说，此次地震专业救援力量表现突出，地震部门将继续与其它部门加强合作，督促地方政府加大投入，在现有省队基础上增加新的救援任务，地震多发地区除省级外、市县也要成立救援队；同时整合专业救援力量，如矿山和危化救援队。

除队伍建设外，新建的国家培训基地去年已投入使用，12个省专业救援队伍参加了高难度培训项目，在成都还将投入一个亿建搜寻培训基地。

尹光辉副司长说，以地震专业救援队伍为龙头，公安、消防、解放军为骨干，武警、民兵预备役、志愿者组织协调行动的科学应急体系正在形成。这样，救援体系将“专业队伍更专，基层队伍更广”。

曲国胜指出，如果有大量的志愿者救援队，不仅可以覆盖城市，也可以覆盖乡镇。中国地震局正在研究组建“第一响应人”救援队伍。强震后灾区灾民中具有快速组织、协调和指挥灾民开展抢险救援的组织者称为第一响应人。包括乡镇、村的基层领导、城市居委会、社区负责人、中小学、职业学校校长、派出所警察等。

在重灾现场，曲国胜曾指挥十几个志愿者，利用一些简单工具，救出一些人，如果组建志愿者专业救援队，经过专业培训后，也可以参与搜索、营救幸存者。

曲国胜建议，建一个应急志愿者数据库，平时系统管理加强培训，紧急时提供资源。专业人士做志愿者，尤其是熟悉地理信息系统、城市规划、基础设施建设、通信、特殊装备、了解建筑物结构的专业人士将会发挥意想不到作用。

大量被困人员和灾民安置需要运送力量，可以组成志愿者救援运送队，快速保障前方救援运送至后方，还有大量救援物资运送。防止救出来的人得不到紧急救治，可组织志愿者救援医疗队，组建志愿者流动医院。组织志愿者灾区通讯保障队，组建灾区信息快速地面“鸡毛信”。

救灾现场，将军也应听从地方官的指挥

“在抢救生命面前，行业利益、部门利益都是渺小的”

四川、甘肃、陕西3省8市、51县各级政府在震后成立了由党委书记为指挥长、行政首长为第一副指挥长的政府抗震救灾指挥部。

专家分析，应急救援是分级管理，但需要统一指挥。地震后产生交通、电力、火灾、煤气管道、卫生防疫等联动，暴露的问题是各职能部门应急联动协调不足。

总结薄弱环节，灾后一个各方协同作战的巨灾应急救援系统，正在拧成合力。

防震减灾法实施对于属地管理原则的确立改变了指挥面貌，“不管你来的级别多大，现场指挥的即使是处长，军队的将军也要听从现场指挥官指挥。”黄建发说，“应由现场指挥部明确需要，各救援队伍和机构为其提供服务，联动机制极为关键。”“在抢救生命面前，行业利益、部门利益都是渺小的。”尹光辉说。

黄建发司长告诉南方周末记者，地震部门已与军队、武警、行业部门联动。中国地震局也加强了对军队骨干力量的培训，建立重大事项的联席会议，信息共享。中国地震局与国家安监总局2月签订协议，与其分管的矿山救援队合作，建立应急联动工作机制，也正计划逐步与其他各个部门建立协议，探索有效沟通机制。

民政部救灾司张宇星处长告诉南方周末记者，民政部也正强化与交通、铁路、民航等部门的救灾应急协调机制和军队之间的联动机制，确保灾害发生后，救灾物资能在第一时间运至灾区。

针对在防灾时社会各方力量分散现状，IBM正试图与多家企业一起“建立灾难应急管理技术研究同盟”，为政府提供决策支持。孙伟博士介绍，IBM曾成功地将Sahana灾难管理系统投入到汶川地震救援中。这个系统能提供诸如灾后寻人、灾民辨识匹配、营地及志愿者管理、救灾资源调度优化等多种应急服务。这样可提高救援力量的优化配置。

给志愿者专业训练和组织平台

联合国官员称，巨灾时，政府机构很难直接调派大量志愿组织和成千上万自发志愿者，需要一个组织作为与政府的接口，作有效协调帮助

尹光辉副司长强调协同作战，不仅与地方、与部队的协同作战，还要与当地灾民、公众志愿者协同作战。他建议要创立一个体系，平时向公众、志愿者普及救援知识，在紧急状态下公众与志愿者就可和专业团队配合。

联合国志愿者项目官员JohnFloretta告诉南方周末记者，根据国际经验，一个关键的挑战是负责协调救灾工作的政府机构，很难直接调派大量志愿组织和成千上万自发志愿者，需要一个组织作为与政府的接口，作有效协调帮助。

以美国为例，连接联邦应急管理机构和志愿者组织之间的，是国际灾难志工组织，它是一个由志愿者组织和非政府组织在全国、州和地方形成的分享资源的平台。它也协调志愿者组织相互之间的救灾资源互补合作。

为有效地吸收管理不属于任何组织、未受训练却突然渴望帮助陷入困境的分散志愿者，美国还设有类似的协调机构，通过志愿者的注册，面谈，了解其技能、兴趣和可用性，再根据灾区实际需要匹配其到适合岗位，并发放一个志愿身份证明。

对此，友成基金会理事长王平深有感触。震后，她第一时间赶赴现场，目睹大量救灾物资来不及发放，而如潮的民间组织和松散志愿者，却陷入焦虑混乱，不能及时地找到一个发挥作用的位置，政府方面也顾不过来。

王平立即着手创立一个与当地政府和企业合作参与救灾的开放性协调平台，建立一个现场办公室，开始了志愿者的大集结，先后有全国四十家NGO、470多位自发志愿者聚合其中，有秩序地根据需求进行救灾和灾后恢复工作，被称为“遵道志愿者联盟”。

创建多方协作机制，汇聚各方资源的友成模式仍在继续推进。5月1日，应急专业志愿者服务平台上线接受网络报名，首次组织民间演练，将运送驾驶、医疗搜救、无线电志愿者、城市广播、心理干预等专业志愿者。车队从北京出发，行程2500公里，沿途经过10省市，在郑州、咸阳、绵竹等四个地区建立协调机制。

在应急救援中，如果政府和军队力量是心脏与主动脉，民间组织是血库，协调性组织就是动静脉，志愿者就是生命之血，一体联动生命机体才能平衡有力、长效运转。